Erläuternder Bericht über die Umsetzung der revidierten Empfehlungen der Groupe d’action…

Antwort der Schweizerischen Volkspartei (SVP)

Erläuternder Bericht über die Umsetzung der revidierten Empfehlungen der Groupe d’action financière sur la lutte contre le blanchiment de capitaux

Vorbemerkung:

Für die SVP ist das Vorgehen der Finanzverwaltung, die Vernehmlassungsunterlagen kurz nach der Zustellung an die Vernehmlassungsteilnehmer abzuändern und die korrigierte Version nicht noch einmal zu verschicken, untragbar. Es kann nicht angehen, dass Vernehmlassungsunterlagen nachträglich stillschweigend abgeändert werden. Die SVP ist im diesem Zusammenhang bei der Bundeskanzlei vorstellig geworden.

Die SVP lehnt den gemachten Vorschlag zur Umsetzung der revidierten GAFI-Empfehlungen ab. Es handelt sich dabei um eine vollkommen verfehlte, in vorauseilendem Gehorsam begangene, Umsetzungsaktion internationaler Richtlinien, welche für den Finanzplatz Schweiz erhebliche Wettbewerbsnachteile bringt. Das Finanzdepartement ist mit dem gemachten Vernehmlassungsvorschlag weit über das Ziel hinausgeschossen und droht mit der schulmeisterlichen Einhaltung von Richtlinien, welche international noch gar nicht oder im Anfangsstadium der Umsetzung begriffen sind, dem Finanzplatz Schweiz einen erheblichen Wettbewerbsnachteil zu bereiten.

I. Allgemeine Anmerkungen

Das Vorgehen des Finanzdepartementes ist höchst bedenklich. In letzter Zeit kamen aus dem Finanzdepartement verschiedene Vorlagen in die Vernehmlassung (so etwa im Zusammenhang mit der Schaffung der FINMA und deren Sanktionsmitteln), welche alle unter dem Vorwand der Missbrauchsbekämpfung und einer allfällig besseren Aufsicht dazu führten, dass der Handlungsspielraum des schweizerischen Finanzplatzes erheblich einschränkt wurde. Die SVP unterstützt die Missbrauchsbekämpfung und den Kampf gegen die Geldwäscherei im Besonderen. Damit kann die Integrität des Finanzplatzes Schweiz sichergestellt werden. Allerdings müssen allfällige Vorschläge dem hiesigen Finanzplatz, welcher für die Volkswirtschaft von zentraler Bedeutung ist, dienen und dürfen diesen nicht unnötiger Überregulierung aussetzen. Die meisten der in letzter Zeit erfolgten Vorschläge in der Finanzgesetzgebung machten aber viel eher den Eindruck, dass der Finanzplatz der Verwaltung dienen sollte!

Die Finanzdienstleistungsbranche ist bereits im heutigen Zeitpunkt die am meisten regulierte Branche in der Schweiz. Anbieter von Finanzdienstleistungen unternehmen in ihrem eigenen Interesse erhebliche Anstrengungen um Missbräuche aller Art zu bekämpfen. Es bestehen sehr ausgeprägte Selbstregulierungsorganisationen, welche zur Zufriedenheit der Anleger funktionieren und deren Schutz bestmöglich gewährleisten. Daher besteht für den Staat im Moment absolut kein Bedarf, durch Regulierung noch weitere Beschränkungen der Handlungsfreiheit der Finanzdienstleister vorzunehmen. Will die Schweiz auch weiterhin einen der führenden Finanzplätze haben, so ist es nötig, dass die Politik alles Erdenkliche unternimmt, um den Handlungsspielraum der Finanzdienstleister zu erweitern. Das Finanzdepartement hingegen versucht im Halbjahrestakt mit der fadenscheinigen Begründung der Missbrauchsbekämpfung sowie der Verbesserung der Branchenaufsicht, den Anbietern von Finanzdienstleistungen neue Fesseln anzulegen und bereitet so den Boden dafür, dass die Schweiz im internationalen Vergleich ihre Konkurrenzfähigkeit in der Finanzbranche verliert! Hinterfragt man den Regulierungseifer, so muss man unweigerlich zum Schluss gelangen, dass für das Finanzdepartement fiskalische Motive Vorrang gegenüber einer florierenden Finanzwirtschaft und der Privatautonomie unbescholtener Bürger haben.

Die Bekämpfung der Geldwäscherei ist für die Schweiz von grosser Wichtigkeit. In den vergangenen Jahren wurden erhebliche Anstrengungen in diesem Bereich unternommen, und wichtige Vorlagen konnten verabschiedet werden. Dies ist aus Sicht der SVP zu begrüssen. Die Geldwäschereibekämpfung muss aber in einem Ausmass geschehen, welche die Funktionsfähigkeit des Finanzplatzes unterstützt und das Übel der Geldwäscherei bekämpft und nicht unbescholtene Bürger. Der nun vorliegende Entwurf droht den Finanzplatz so stark einzuschränken, dass unter dem Generalverdacht der Geldwäscherei so rigide kostenintensive Regulierungen eingeführt werden, welche die Wettbewerbsfähigkeit des Finanzplatzes Schweiz als Ganzes in Frage stellen und Branchen ausserhalb des Finanzsektors unter dem Generalverdacht der Geldwäscherei staatlicher Kontrolle zuführen. Dies muss unter allen Umständen vermieden werden! Wie in der Vernehmlassungsvorlage des Finanzdepartements erwähnt, ist die Schweiz sehr weit bei der Umsetzung der GAFI-Richtlinien. Kein anderer bedeutender Finanzplatz hat so umfassende Kontrollinstrumente zur Missbrauchsbekämpfung wie die Schweiz. Während die Schweiz bereits die revidierten GAFI-Richtlinien ins Gesetz überführen will, haben direkte Konkurrenten wie beispielsweise Luxemburg noch nicht einmal die ursprünglichen GAFI-Richtlinien umgesetzt. Daher würde jede Verschärfung der Geldwäschereigesetzgebung der Schweiz zum aktuellen Zeitpunkt nur die Spiesse der Schweiz gegenüber ihrer Konkurrenz verkürzen.

Die Hauptkonkurrenten aus der EU werden voraussichtlich noch mehrere Jahre zur Umsetzung der GAFI-Richtlinien benötigen. Daher erachtet es die SVP als total verfehlt, Umsetzungen präventiv voranzutreiben, ohne zu wissen, ob und wie die Richtlinien international umgesetzt werden. Die SVP möchte daher, dass das Finanzdepartement vorerst eine Auslegeordnung über den internationalen Stand der Umsetzungen der (ursprünglichen und überarbeiteten) GAFI-Richtlinien erstellt und auf deren Basis später eine neue Vorlage ausarbeitet, welche die Bedürfnisse des Schweizer Finanzplatzes mit allfälligen internationalen Verpflichtungen in optimaler Weise in Übereinstimmung zu bringen versucht. Auf jeden Fall aber ist es völlig verfehlt, über die GAFI-Richtlinien hinausgehende Regulierungen zu erlassen. Dies ist unnötig und stellt eine freiwillige Inkaufnahme von Wettbewerbsnachteilen gegenüber dem Ausland dar!

II. Zu den Hauptkritikpunkten an der Vernehmlassungsvorlage:

Kein Handlungsbedarf

Da die Schweiz im internationalen Vergleich sehr weit ist mit der Umsetzung von Missbrauchsbekämpfungsmassnahmen und der Schweizer Finanzplatz im Moment mehr als jeder andere Finanzplatz unternimmt, um Geldwäscherei zu bekämpfen, besteht im Moment kein Handlungsbedarf zu weiteren Massnahmen. Die Schweiz kann es sich ohne weiteres erlauben, einige Jahre zuzuwarten, ohne gegenüber den anderen Finanzplätzen einen Wettbewerbsnachteil im Bezug die Geldwäschereibekämpfung zu erleiden. Es sind daher im Moment keine weiteren Regulierungen nötig.

Übereifer der Regulierungsbehörde

Die Vernehmlassungsvorlage geht in einigen Punkten weiter als die revidierten GAFI-Richtlinien dies verlangen. Diese übertriebene Bürokratie ist unnötig und schwächt den Finanzplatz Schweiz. Die SVP verlangt, dass sich der Regulator darauf beschränkt, die für das Funktionieren des Finanzmarktes notwendigen Rahmenbestimmungen zu erlassen und auf sämtliche unnötige Interventionen zu Lasten der inländischen Marktteilnehmer zu verzichten.

Strafen ins StGB und nicht ins Verwaltungsrecht

Im vorliegenden Entwurf kommt es zu einer problematischen von verwaltungsrechtlichen und strafrechtlichen Normen. Es ist verfehlt, wenn unpräzises Strafrecht durch verwaltungsrechtliche Normen präzisiert wird. Daher sollten die gesetzlichen Anpassungen zur Begünstigung und zum bandenmässigen Schmuggel über eine Revision des StGB anstelle des VStrR verwirklicht werden. Es ist aber nicht überraschend, dass das Finanzdepartement, da selber zuständige Verwaltungsbehörde, an einer Ausdehnung des VStrR Interesse hat. Im Interesse einer einheitlichen, übersichtlichen Strafgesetzgebung sollten jedoch Strafnormen möglichst im Strafgesetz und nicht in der Verwaltungsgesetzgebung festgeschrieben werden.

Zusätzliche Kosten durch Überregulierung

Anders als in der Vernehmlassungsvorlage vermerkt, führt die Vorlage für den Finanzsektor sehr wohl zu zusätzlichen Kosten. Die aufgrund der strengeren Gesetzgebung in der Schweiz bereits heute höheren Aufwendungen der Finanzintermediäre im Rahmen von eigentlich staatlichen Überwachungsaufgaben werden weiter ansteigen. Dies führt zu Nachteilen gegenüber den ausländischen Mitbewerbern. Die SVP lehnt sämtliche neuen Zusatzkosten für die Finanzdienstleister ab und fordert gleich lange Spiesse (bzw. längere!) mit den ausländischen Hauptkonkurrenten.

Unnötige, unpraktikable Lösung bezüglich der Transparenz von Inhaberaktien

Die vorgeschlagene Lösung in Bezug auf die Inhaberaktien scheint ebenfalls über das angestrebte Ziel hinauszuschiessen. Im Visier der GAFI-Richtlinien sind Sitzgesellschaften. Dem Risiko des Missbrauchs von Sitzgesellschaften trägt die Schweiz aber bereits heute ausreichend Rechnung, indem im Unterschied zu vielen konkurrierenden Finanzplätzen der wirtschaftlich Berechtigte der von einer Sitzgesellschaft deponierten Vermögenswerte festzustellen ist. Schliesslich darf die vorgesehene Registrierungspflicht für beherrschende Aktionäre nicht dazu führen, dass Finanzdienstleister, welche mit solchen Aktiengesellschaften Kontenbeziehungen unterhalten letztlich auch noch dazu verpflichtet werden, die Beherrschungsverhältnisse in ihren Kundenidentifikationsdokumenten festzuhalten.

Widerspruch zwischen verwaltungsrechtlicher Meldepflicht und strafrechtlichem Melderecht

Die vorgesehene Ausdehnung des Vortatenkatalogs auf Marktmissbrauchsdelikte, namentlich Insiderhandel und Kursmanipulation, darf bei den Finanzdienstleistern nicht zu einem unverhältnismässigen Umsetzungsaufwand führen. Auch die Eingrenzung der Meldepflicht auf qualifizierte Delikte kann die Gefahr des unverhältnismässigen Umsetzungsaufwandes nicht entkräften. Die Gefahr, dass neue Sorgfalts- und Überwachungspflichten entstehen, ist real. Die Vernehmlassungsvorlage versucht zwar diesen Bedenken entgegenzutreten, indem sie festhält, dass die neue Meldepflicht nicht zur Folge habe, „dass die aufsichtsrechtlich geforderte Transaktionsüberwachung im Sinne von Art. 8 der Verordnung der EBK vom 18. Dezember 2002 zur Verhinderung der Geldwäscherei auszuweiten ist. Insbesondere verpflichtet sie die Finanzintermediäre nicht, eine umfassende Handelsüberwachung einzuführen. Die hier in Betracht fallende Variante der Meldepflicht von Art. 9 Abs. 1 GwG wird erst ausgelöst, wenn der Finanzintermediär weiss oder begründeten Verdacht hat, dass Vermögenswerte aus den genannten Sachverhalten herrühren, was erst nach Ausführung einer entsprechenden Transaktion der Fall sein kann. Ex ante soll die Meldepflicht nicht dazu führen, dass Finanzintermediäre Transaktionen vor Ausführung systematisch und automatisch, also ohne dass in diesem Stadium Wissen oder ein begründeter Verdacht vorliegt, auf eine potentielle Insiderhandlung oder Kursmanipulation überprüfen müssen.“

Dieser Klärungsversuch ist sehr mangelhaft. Erstens geht der Art. 8 der Geldwäschereiverordnung gar nicht um eine Ex ante-Überprüfung von Transaktionen, sondern um ein informatikgestütztes Hilfsmittel zur Ex post-Identifiaktion aussergewöhnlicher Transaktionen. Zweitens werden die Auswirkungen der vorgeschlagenen Gesetzesänderungen auf die Pflicht der Banken zur Kennzeichnung und verstärkten Überwachung von Geschäftsbeziehungen mit erhöhten Risiken nicht einmal angesprochen. Vor allem scheint der Versuch des Vernehmlassungsentwurfs untauglich, die aufsichtsrechtlich begründeten zusätzlichen Sorgfalts- und Überwachungspflichten mit erhöhten Risiken in der Vernehmlassungsvorlage gewissermassen partiell ausser Kraft zu setzen. Gerade im schweizerischen System der dualen Bankenaufsicht bedarf es dazu klarer und eindeutiger Bestimmungen auf Verordnungs- oder Gesetzesstufe. Nur so kann unter allen Beteiligten, also Banken, Revisoren, EBK, eine einheitliche Auslegung gewährleistet werden.

Daher sind Finanzintermediäre von einer Meldung gestützt auf Art. 9 GwG zu befreien, sobald eine Behörde bereits eine Untersuchung durchführt. Des Weiteren ist zentral, dass Finanzintermediäre eine potentielle Insiderhandlung nur unter bestimmten, vom Gesetzgeber vordefinierten Umständen untersuchen und gegebenenfalls melden müssen. Ferner sollte klargestellt werden, dass auch im internationalen Verhältnis nur in der Schweiz börslich gehandelte Effekten betroffen sind.

Unnötige Unterstellung neuer Berufsgruppen

Es muss sehr stark bezweifelt werden, ob mit der Unterstellung neuer Berufskategorien unter das GwG noch eine sinnvolle Steigerung der Überwachungsdichte erreicht werden kann. Denn bereits heute fällt der gesamte Finanzverkehr als solcher unter das bestehende Geldwäschereigesetz (Art. 1 GwG). Entgegen der Vernehmlassungsvorlage geht der Vorschlag des Finanzdepartements über die überarbeiteten GAFI-Richtlinien hinaus, da sich die GAFI-Richtlinien beispielsweise nicht auf Bijoutiers, Immobilienhandel sowie den Kunsthandel beziehen. Es ist daher nicht statthaft, diese Berufe unnötigerweise präventiv dem Generalverdacht der Geldwäscherei zu unterstellen.

Probleme mit dem Informationsverbot

Das Informationsverbot bei der Erstattung einer Verdachtsmeldung unter dem GwG hat in der Praxis zu Problemen geführt, wo zwei Finanzintermediäre zusammenarbeiteten. Die Vernehmlassungsvorlage hebt das Informationsverbot nur gegenüber demjenigen auf, der in der Lage ist, Vermögenswerte zu sperren, und bleibt damit auf halbem Weg stecken. Das Informationsverbot sollte zwischen zwei Finanzintermediären nur gelten, wenn der Verdacht besteht, dass der eine selber Geld wäscht.

Zu viel Interpretationsspielraum für die Verwaltung

Das Finanzdepartement hat in der Vernehmlassungsvorlage viele Formulierungen bewusst offen gewählt, um den Interpretationsspielraum selber ausfüllen zu können. So behält die Vernehmlassungsvorlage dem Finanzdepartement beispielsweise die Definition des Begriffs der Gewerbsmässigkeit vor. Zur Wahrung der Rechtssicherheit müssen aber solch zentrale Begriffe in einer gesetzlichen Grundlage konkretisiert werden und dürfen nicht der Interpretation der Verwaltung überlassen werden.

Inakzeptabler Informationsaustausch

Der in Art. 29a und 29b E-GwG vorgeschlagene routinemässige Informationsaustausch zwischen den Strafbehörden bzw. der Meldestelle einerseits und der EBK andererseits ist inakzeptabel! Dadurch wird suggeriert, eine Meldung durch einen Finanzintermediär lasse automatisch darauf schliessen, dass zumindest die Möglichkeit besteht, dass der Finanzintermediär seine Sorgfaltspflichten verletzt hat. Gerade dies ist ja aber nicht der Fall: Eine Meldung beweist, dass das Dispositiv zur Verhinderung von Geldwäscherei funktioniert. Art. 29b Abs. 2 lit. e E-GwG ist daher unhaltbar!

III. Schlussbemerkungen

Die SVP hat sich immer für die Integrität, Zuverlässigkeit und die Stabilität des Finanzplatzes Schweiz ausgesprochen. Die Bekämpfung der Geldwäscherei ist zentraler Bestandteil eines integren Finanzplatzes. Allerdings müssen die von der Verwaltung getroffenen Regelungen die Verhältnismässigkeit wahren und dürfen weder über das Ziel hinausschiessen noch im weltweiten Konkurrenzkampf nachteilige Auswirkungen zeitigen. Die gemachten Vorschläge beinhalten viele Erschwernisse für den Finanzplatz und verwandte Branchen, mit welchen das Ziel der Geldwäschereibekämpfung nicht besser verfolgt werden kann. Daher muss dieser vollkommen unpraktikable, finanzdienstleistungsfeindliche und noch dazu wenig zielführende Vernehmlassungsentwurf entschieden abgelehnt werden.