Bundesgesetz über die Finanzdienstleistungen (FIDLEG) und Bundesgesetz über die Finanzinstitute (FINIG)

Die SVP lehnt die Vernehmlassungsvorlage in dieser Form ab und fordert grundlegende Anpassungen. Erstens schiessen die angestrebten Änderungen weit über das vom Eidgenössischen Finanzdepartement angestrebte Ziel eines besseren Kundenschutzes hinaus. Zweitens bedarf es grundsätzlich keines neuen Gesetzes, um dieses Ziel zu erreichen. Drittens bestehen für die Schweiz im Bereich der Finanzdienstleistungsregulierung keine internationalen Zwänge, welche eine grundlegende Umstrukturierung unseres Finanzplatzes notwendig machen würden. Die vorliegende Vernehmlassungsvorlage schafft zudem eine Marktorganisation, welche weder kundenfreundlich noch liberal ausgestaltet ist. Sie ist Ausdruck einer überbordenden, unkoordinierten und überhasteten Regulierung, welche die Regulierungsgrundsätze des Finanzmarktaufsichtsgesetzes zum Teil missachtet oder diesem sogar direkt widerspricht.

Kommentare zum Finanzdienstleistungsgesetz (FIDLEG)

Auf dem Schweizer Finanzplatz gibt es aus Sicht der SVP keine gravierenden Missstände, welche eine so weit reichende Reform wie das Finanzdienstleistungsgesetz (FIDLEG) und das Finanzinstitutsgesetz (FINIG) in der vorliegenden Form rechtfertigen würden. Ein allfälliger Handlungsbedarf im Bereich des Kundenschutzes kann durch eine Anpassung bestehender Erlasse abgedeckt werden. Die SVP ist im Gegensatz zum Bundesrat der dezidierten Auffassung, dass es in formeller Hinsicht zur Umsetzung dieser Forderungen keines neuen Gesetzes bedarf. Die Ziele der Vorlage wären einfacher und günstiger über eine Anpassung der bestehenden Gesetze oder dem Verordnungsweg bzw. mittels Rundschreiben zu erzielen.

Aber auch in materieller Hinsicht ist die Vorlage aus Sicht der SVP in diversen Punkten mängel- bzw. fehlerbehaftet.

Fragwürdiges Kundenverständnis

So geht die Vernehmlassungsvorlage insgesamt von einem einseitigen und realitätsfremden Kundenverständnis aus, welches dem von der SVP hochgehaltenem Grundsatz der Eigenverantwortung zum Teil diametral widerspricht. Einzelne Bestimmungen sind für den Kunden bevormundend und sprechen ihm grundsätzlich die Fähigkeit zu selbstverantwortlichem Handeln ab. Gemäss Artikel 5 FIDLEG können weniger vermögende Privatkunden kein Opting-out wählen, was faktisch zum Ausschluss vieler kleinerer und mittlerer Kunden vom Angebot an Beratungs- und Vermögensverwaltungsdienstleistungen führen dürfte. Damit läuft der FIDLEG-Entwurf direkt den Kundeninteressen zuwider. Gemäss der Vorlage müsste der Kunde dem Finanzdienstleister zwingend Angaben zu seinen Kenntnissen, seinem Alter, Erfahrungen, Anlagezielen, den finanziellen Verhältnissen, der Risikofähigkeit, dem Liquiditätsbedarf, aber auch zu seiner familiären und beruflichen Situation machen. Dies, weil FIDLEG die Anbieter von Finanzdienstleistungen zwingen will, die „Angemessenheit“ und „Eignung“ der betreffenden Dienstleistungen für den Kunden beurteilen zu müssen. Aus Sicht der SVP ist es falsch, dass der Finanzplatz Schweiz mit solch verfehlten und kontraproduktiven Auflagen wettbewerblich schlechter gestellt werden soll. Zudem sind wir grundsätzlich der Meinung, dass sich die Kunden weder vom Finanzdienstleister noch von staatlichen Instanzen bevormunden lassen müssen.

Ergänzende Stärken nutzen

Indem das FIDLEG zwischen allen Marktteilnehmern „gleich lange Spiesse“ schaffen will und dafür detaillierte Verhaltensregeln festlegt, entstehen starke industriepolitische Wirkungen zugunsten der grossen Banken. Diese können die entstehenden Kosten der Regulierung pro Kunde dank Skaleneffekten um Faktoren tiefer halten als die kleinen Banken. Und je grösser die Kosten insgesamt werden, umso stärker sind die industriepolitischen Wirkungen eines solchen Gesetzes. So ist davon auszugehen, dass die kleinsten bis kleineren Finanzdienstleister (angefangen bei den unabhängigen Vermögensverwaltern) so aus dem Markt gedrängt werden, während die grossen Akteure weiterhin im Markt verbleiben. Der Schweizer Finanzdienstleistungsmarkt wird nach der Implementierung des FIDLEG ein anderer sein als der heutige. Dadurch widerspricht FIDLEG einem seiner eigenen Ziele, nämlich der Stabilisierung des Markts.

Die ökonomische Lehre postuliert, dass Wohlstandsmaximierung durch Arbeitsteilung und Spezialisierung erreicht werden kann. Das heisst, dass die Finanzdienstleister komplementär agieren sollen und deshalb per se ungleich sein müssen. FIDLEG schlägt nun aber dieselben uniformierten Verhaltensregeln („gleich lange Spiesse für alle“) für alle Finanzdienstleister gleichermassen vor, was unsinnig ist.

Langfristig am wichtigsten dürfte der Verlust komparativer Vorteile sein, den der Finanzplatz Schweiz wegen dieses Gesetzes erleiden würde. Es ist davon auszugehen, dass die Beratungskosten für die kleinen Kunden in Prozent des Vermögens so hoch sein werden, dass die Finanzdienstleister dieses Kundesegment gar nicht mehr beraten können. So werden diejenigen Kunden aus dem Markt ausgeschlossen, die man eigentlich schützen will, und die Finanzdienstleister werden ihr Geschäft entweder aufgeben müssen oder bleiben auf den Kosten sitzen. Die auf diese Weise durch FIDLEG verursachten Kosten wären insbesondere für die kleineren und kleinsten Finanzdienstleister längerfristig untragbar. Damit wird FIDLEG den Schweizer Finanzdienstleistungsmarkt entgegen dessen Ziel, diesen zu stabilisieren, destabilisieren.

Die Mär vom europäischen Marktzutritt

Die in der Vorlage vorgeschlagenen Regeln orientieren sich in materieller Hinsicht an der EU-Regulierung (MiFID). Durch einen äquivalenten Nachvollzug der europäischen Richtlinien und Verordnungen soll den Schweizer Finanzdienstleistern der Marktzutritt gesichert werden. Aus Sicht der SVP ist ein solcher Zugang mit der Angleichung der schweizerischen Regulierung an die der EU nicht gewährleistet. Ebenso wenig vermag ein solches Vorgehen die Schaffung neuer Markzutrittshürden durch die EU oder ihre Mitgliedstaaten verhindern. Bereits heute kann die grenzüberschreitende Anlageberatung und Vermögensverwaltung von der Schweiz aus faktisch nicht betrieben werden, ohne sich an die entsprechenden ausländischen Bedingungen, d.h. insbesondere MiFID I und II, zu halten, um entsprechende Haftungsrisiken in einem Prozess zu begrenzen. Die EU hat die Marktzutrittsbestimmungen für Drittstaaten so formuliert, dass keine weitgehende Übernahme der ausländischen Regulierung notwendig ist. Eine Prinzipien-basierte Regulierung des Finanzmarkts ist aus Sicht der EU hinreichend, wenn die gleichen Ziele erreicht werden wie in der EU. Davon ist auch auszugehen, da das Lugano-Abkommen gilt. Darüber hinaus kann durch die skizzierte Angleichung der schweizerischen Gesetzgebung an die Gesetzgebung der EU erwartet werden, dass das bestehende Wettbewerbsgefälle zwischen dem Schweizer Finanzplatz und den ausländischen Finanzplätzen auf Kosten der Schweiz reduziert werden würde. Als Resultat dürfte die Export-Wertschöpfung des Finanzplatzes Schweiz deutlich zurückgehen.

Die Kosten für die neue Rechtsarchitektur und das Regel-basierte FIDLEG stehen damit in keinem vertretbaren Verhältnis zu den Wirkungen dieses Vorgehens.

Vorbehältlich dieser und obengenannter Punkte äussert sich die SVP wie folgt zu den einzelnen Bestimmungen des FIDLEG:

• Art. 2
  Die Versicherungsbranche ist von dieser Regulierung auszunehmen, da diese bereits heute einer strengen Gesetzgebung und Aufsicht unterworfen ist. Zu den versicherungsspezifischen Bundesgesetzen VVG und VAG samt dazugehöriger Verordnung (AVO) kommen zahlreiche Rundschreiben der FINMA hinzu. Diese Erlasse und Rundschreiben bewirken einen hohen Kundenschutz, indem sie einerseits Vorschriften im Bereich der Produktgestaltung (betrifft u.a. Lebensversicherungen) und des Vertriebs und anderseits Regelungen zur Solvenz der Versicherer enthalten. Das geltende Versicherungsrecht hat sich auch in der Finanzkrise bewährt.
  Hinzu kommt, dass sich die Vernehmlassungsvorlage an MiFID ausrichtet, welches auf das Bank- und Wertpapierwesen zugeschnitten ist Diese Regeln passen nicht auf das Versicherungswesen (Versicherungsverträge sind keine Aufträge). Sowohl MiFID I (Erlass im Jahr 2004) wie auch MiFID II vom 15. Mai 2014 richten sich an das Bank- und Wertpapierwesen. Versicherungen sind davon ausgenommen (s. Art. 1 MiFID I und Art. 2 MiFID II).

• Art. 10 ff.
  Wir lehnen die obligatorische Angemessenheitsprüfung und Eignungsprüfung ab.

1. Eignungsprüfung: Der Kunde müsste dem Finanzdienstleister seine finanziellen und persönlichen Verhältnisse offenlegen. Er unterhält aber oft Beziehungen zu verschiedenen Anbietern. Diese Beziehungen will er anderen Dienstleistern nicht offenlegen. Viele Kunden wollen nicht bevormundet werden, unabhängig von ihrer finanziellen Situation. Eine staatliche Kundensegmentierung lehnen wir ab. Sie ist sinnlos, praxisfern und schiesst am Ziel vorbei. Ein Opting-Out soll grundsätzlich allen Privatkunden offen stehen, ohne Einschränkung durch Vermögensgrenzen und fachliche Qualifikationen.
2. Angemessenheitsprüfung: Der Gesetzesentwurf geht von der falschen Annahme aus, dass der Ertrag und das Risiko von den einzelnen Anlagen abhängig seien. Entscheidend für Risiko und Ertrag ist aber das Portfolio, d.h. die Kombination verschiedener Finanzprodukte. Die vorgeschriebene Angemessenheitsprüfung berücksichtigt dies nicht.
3. Eignungs- und Angemessenheitsprüfungen sind sehr kostspielig. Vermögensverwalter werden aus Gründen der Profitabilität die Vermögensverwaltung und die Anlageberatung kleinen und mittleren Kunden nicht mehr anbieten können. Damit werden diese Kunden ins „execution only“-Geschäft abgedrängt, was nicht der Absicht des Gesetzgebers entsprechen kann.

• Art. 15
  Die Dokumentationspflichten nach Art. 15 Abs. 2 FIDLEG sind so extensiv definiert, dass sie zu hohen und unnützen Kosten führen, die letztlich der Kunde tragen muss. Art. 15 Abs. 2 FIDLEG verlangt, dass die Gründe für jede Empfehlung, die zum Erwerb oder zur Veräusserung eines Finanzinstruments führt, dokumentiert wird. Diese Vorschriften führen dazu, dass die Kosten für den Kunden zu hoch werden bzw. dass ihm der Vermögensverwalter die Dienstleistung nicht mehr anbietet. Dem Kunden entstehen aus dieser Vorschrift keine Nutzen, sondern nur Nachteile.

• Art. 21 ff.
  Wir erachten die Organisationsvorschriften von Art. 21 bis 24 für unnötig und nicht stufengerecht (nicht „gesetzeswürdig“). Solche Vorschriften sollen, falls wirklich notwendig, in Rundschreiben der FINMA erlassen werden. Zudem steht Art. 21 FIDLEG in Konkurrenz zu Art. 8 FINIG. Wir empfehlen die Formulierung des FINIG.

• Art. 28 ff.
  Wir erachten die Vorschriften über die Kundenberater und das Kundenberaterregister (Art. 28 ff. FIDLEG) für unnötig und verfehlt. Der Gesetzesvorschlag und der erläuternde Bericht gehen offensichtlich primär vom Anlageberatungs- und Vermögensverwaltungsgeschäft aus. Finanzdienstleister, namentlich Banken, haben aber mehr „Kundenberater“ in anderen Geschäftszweigen als im Vermögensverwaltungsgeschäft, insbesondere im Kreditgeschäft, das eigenartigerweise „grundsätzlich nicht als die Erbringung einer Finanzdienstleistung“ betrachtet werden soll. Auch im Zahlungsverkehr, beim Leasing, im Investmentbanking, im Emissionsgeschäft, im Steuerbereich und in vielen anderen Geschäftsfeldern sind Kundenberater tätig.

• Art. 34 ff.
  Die Vorschriften über die grenzüberschreitenden Finanzdienstleistungen scheinen nicht realistisch. Sehr viele Firmen und auch Privatpersonen – insbesondere in der Schweiz lebende ausländische Staatsangehörige – unterhalten mannigfaltige Bankbeziehungen mit Finanzdienstleistern im Ausland, die nicht „auf ausschliesslicher Initiative der Kundin oder des Kunden“ basieren.

• Art. 37 ff.
  Wir erachten die Herauslösung und Überführung der Vorschriften zum Emissionsprospekt von Aktien und Anleihensobligationen aus dem Obligationenrecht ins FIDLEG aus rechtssystematischer Sicht für falsch. Diese Vorschriften gelten primär für die Emittenten der Effekten. Diese sind gemäss Art. 2 FIDLEG nicht dem Gesetz unterstellt. Die Vorschriften gehören ins allgemeine Wirtschaftsrecht.

• Art. 58 ff.
  Wir sind mit den Vorschriften für das Basisinformationsblatt für Finanzinstrumente grundsätzlich einverstanden. Allerdings wird weder im Gesetz noch im Erläuternden Bericht der Begriff „Angebot“ definiert. Ist beispielsweise bereits eine Empfehlung ein Angebot? Diese Unklarheit schafft unnötig Rechtsunsicherheit, weshalb sie zu beheben ist. Unklar ist ferner, weshalb Aktien, bei welchen tendenziell ein erhöhtes Risiko besteht, nicht von dieser Vorschrift erfasst werden.
  Gemäss Art. 58 ist das Informationsblatt durch den „Ersteller“ zu erstellen. Für Finanzinstrumente, die im Ausland erstellt und in der Schweiz durch Finanzdienstleister angeboten werden, bedarf es einer besonderen Regelung, da der ausländische Ersteller dem schweizerischen Recht nicht untersteht.

• Art. 72
  Gemäss Art. 72 Abs. 1 hat der Kunde Anspruch auf die Herausgabe einer Kopie des Kundendossiers sowie sämtlicher den Kunden betreffenden Dokumente. Diese Regel steht im Widerspruch zum Verbot der Information des Kunden über Meldungen an die Geldwäscherei-Meldestelle (FATF-Regel 21).

• Art. 74
  Wir lehnen die Umkehr der Beweislast zulasten des Finanzdienstleisters dezidiert ab. Die vorgeschlagene Regelung widerspricht den in der Praxis anerkannten Vertragsregeln und beschädigt die Rechtsstellung des Finanzdienstleisters. Sie beruht offensichtlich auf der Annahme, dass jeder Kunde wirtschaftlich schwach und unprofessionell ist. Sie benachteiligt den Finanzdienstleister aber gegenüber allen Kunden und bei allen Finanzdienstleistungen – nicht nur im Anlagegeschäft und nicht nur gegenüber privaten Kunden. Der Kunde ist aufgrund des Anspruchs auf Herausgabe aller Dokumente (Art. 72) und aufgrund der exzessiven Dokumentationspflichten (Art. 15) sehr wohl in der Lage, den Beweis der Nichterfüllung der Informations- und Aufklärungspflichten zu erbringen.

• Art. 75 ff.
  Wir sind mit den Vorschriften betreffend die Ombudsstelle grundsätzlich einverstanden. Es scheint jedoch unzweckmässig, dass alle Streitigkeiten zu allen Finanzdienstleistungen für alle Kunden einer Ombudsstelle vorgelegt werden können. Insbesondere für kommerzielle, institutionelle und grosse Privatkunden soll das Verfahren zudem nicht „kostengünstig oder kostenlos“ sein.

• Art. 85 ff.
  Wir lehnen einen Prozesskostenfonds ab und befürworten ein Schiedsgericht nach Variante A. Das Verfahren darf aber nicht grundsätzlich für Privatkunden „kostengünstig oder kostenlos“ sein. Reiche Privatpersonen können finanziell stärker sein als kleine Finanzdienstleister.

• Art. 101 ff.
  Es ist nicht verständlich und wird auch nicht begründet, weshalb bei Verbandsklagen und Gruppenvergleichsverfahren ein Sonderrecht für Finanzdienstleister geschaffen werden soll. Besonders stossend wäre die Regelung, in Verbandsklagen den Klägern die Übernahme der Prozesskosten durch einen Prozesskostenfonds zu gewähren. Falls die Instrumente der Verbandsklage und der Gruppenvergleichsverfahren als im Schweizer Recht notwendige Institutionen betrachtet werden, müssen sie für alle Branchen und Märkte eingeführt werden. Wir lehnen ein diesbezügliches Sonderrecht bei Klagen gegen Finanzdienstleister ab.

Kommentare Finanzinstitutsgesetz (FINIG)

Die SVP lehnt die Schaffung eines FINIG grundsätzlich ab.

Mit dem Finanzinstitutsgesetz sollen bestehende Regulierungslücken geschlossen und für alle Finanzdienstleister gleiche Wettbewerbsbedingungen („level playing field“) hergestellt werden. Deshalb sollen neu auch die unabhängigen Vermögensverwalter einer prudenziellen Aufsicht unterstellt werden.

Die SVP erachtet die gemeinsame Regulierung von Banken und Vermögensverwaltern im gleichen Gesetz und nach den gleichen Grundsätzen als nicht zielführend und wirtschaftlich schädlich. Gleiche Regulierungen können nur für gleiche Geschäftsmodelle verlangt werden. Insbesondere die vollmachtenbasierte unabhängige Vermögensverwaltung betreibt ein gänzlich anderes Geschäftsmodell als die Banken. Für den Schweizer Finanzplatz ist es wichtig, seine Vielfalt durch Regulierungen zu erhalten und zu fördern, sodass sämtliche Ressourcen genutzt werden können, um sinnvolle und für den Kunden werthaltige Dienstleistungen anbieten zu können. Die SVP lehnt die zwangsweise Unterstellung der Vermögensverwalter unter eine prudenzielle Aufsicht deshalb grundsätzlich ab.

Die SVP nimmt überdies mit Sorge zur Kenntnis, dass die bereits im Jahr 2012 im Rahmen der Vorentwürfe der Weissgeldstrategie im Geldwäschereigesetz in die Vernehmlassung geschickten Vorschriften bettreffend das Verbot der Annahme und der Verwaltung unversteuerter Vermögen im Vorentwurf FINIG wieder neu aufgelegt werden. Dieses Vorgehen ist aus Sicht der SVP absolut nicht akzeptabel. Es kann nicht sein, dass die Finanzinstitute für die Steuerehrlichkeit ihrer Kunden verantwortlich und haftbar gemacht werden sollen. Besonders problematisch ist darüber hinaus, dass der Artikel 11 FINIG offen lässt, ob die steuerlichen Sorgfaltspflichten auch auf Schweizer Kunden mit Domizil in der Schweiz anzuwenden wären. Wäre dem so, würde das nichts anderes als einen Paradigmenwechsel im Inland bedeuten. Ein solcher darf auf keinen Fall quasi durch die Hintertüre erfolgen. Die SVP plädiert in diesem Zusammenhang dezidiert für den Erhalt des Bankkundengeheimnisses sowie den Schutz der Privatsphäre im Inland.

Vorbehältlich dieser und obengenannter Punkte äussert sich die SVP wie folgt zu den einzelnen Bestimmungen des FINIG:

• Art. 2, 4 und 17
  Wir lehnen die zwangsweise Unterstellung der Vermögensverwalter von Individualvermögen unter eine prudenzielle Aufsicht ab. Eine prudenzielle Beaufsichtigung dieser mehrheitlich als KMU tätigen Unternehmen ist unnötig. Dagegen plädieren wir für das Recht der Vermögensverwalter, sich freiwillig der Aufsicht durch die FINMA zu unterstellen, und zwar direkt, nicht durch eine von der FINMA beaufsichtigte Aufsichtsorganisation – einer neuen gesteuerten halbstaatlichen Aufsichtsbehörde. Es gibt keine einleuchtenden Gründe für eine zwangsweise Unterstellung dieser Vermögensverwalter. Keines der ernsthaften Probleme der letzten Jahre und Jahrzehnte ist auf die fehlende Regulierung der kleinen und gewerblich organisierten Vermögensverwalter zurückzuführen.
  Zur Herstellung der nötigen Transparenz, können die Vermögensverwalter von Individualvermögen verpflichtet werden, auf ihren Geschäftsunterlagen anzugeben, ob sie von der FINMA beaufsichtigt sind oder nicht. Damit kann der Kunde eigenverantwortlich entscheiden, ob er mit einem beaufsichtigten oder mit einem nicht beaufsichtigten Vermögensverwalter zusammenarbeiten will. Die Gewährung der Befreiung bestehender Vermögensverwalter im Rahmen einer Grandfathering-Klausel für bestehende Vermögensverwalter halten wir für eine strukturpolitisch ungeeignete Massnahme. Sie sollte wohl dazu dienen, den Widerstand der heutigen kleinen Vermögensverwalter zu überwinden. Wir sind der Meinung, dass die gewerblich organisierten Vermögensverwalter im Finanzmarkt eine wertvolle Rolle spielen. Aus diesem Grund sollte nicht eine unnötige und überschwere obligatorische Regulierung deren Verschwinden aus dem freien Markt hervorrufen.

• Art. 11
  Wir lehnen die Sorgfaltspflichten zur Steuerkonformität nach Art. 11 ab. Kein anderes Land kennt solche Vorschriften, welche zudem enorm kostenintensiv wären. Es ist für Finanzdienstleister nicht zumutbar, für alle Länder, aus denen sie Kunden betreuen, die Steuergesetze und die Steuerpraxis für alle Finanzgeschäfte zu kennen.

• Art. 19
  Die exemplarische Aufzählung verschiedener Tätigkeiten eines Vermögensverwalters ist unnötig und verwirrend. Der Artikel ist ersatzlos zu streichen.

• Art. 38
  Der im erläuternden Bericht genannte Buchstabe d über den Market Maker existiert im Gesetzesentwurf nicht.

• Art. 39
  Es ist nicht nachvollziehbar, weshalb die Rechtsform der Genossenschaft für ein Wertpapierhaus nicht in Frage kommt. Es ist doch nicht das Zinsdifferenzgeschäft, welches den typisch genossenschaftlichen Aspekt ausmacht.

• Art. 40 Abs. 2
  Es scheint begrifflich verwirrend, wenn dem Wertpapierhaus die Entgegennahme von Publikumsgeldern einerseits erlaubt ist, andererseits je nach Verwendungszweck aber verboten.

• Art. 42 ff.
  Wir haben bereits darauf hingewiesen, dass wir die Aufgabe eines eigenständigen Regelwerkes für Banken aus mehreren Gründen als grossen Fehler betrachten und deshalb ablehnen. Entgegen den Aussagen im Erläuternden Bericht werden durch die Überführung in ein FINIG weder strukturelle Defizite behoben, noch würden sich die umstellungsbedingten Arbeiten auf ein Minimum reduzieren lassen.

Die bisherige Lösung der Unterscheidung von Banken mit und ohne Effektenhändlerlizenz ist in jeder Beziehung vorzuziehen.