So begrenzte Schwarzenbach die Zuwanderung

Sein Name war so bekannt, dass der Volksmund meistens nur von der «Schwarzenbach-Initiative» sprach. In den 1960er Jahren beherrschte schon einmal die Zuwanderungsfrage die Schweizer Innenpolitik. Und es gab einen Mann, der in der öffentlichen Wahrnehmung untrennbar mit diesem Thema verknüpft wurde: James Schwarzenbach. Der 1911 geborene Schwarzenbach entstammte einer bekannten, reichen Zürcher Industriellenfamilie. Aber er machte nicht Karriere bei den Freisinnigen, sondern wurde 1967 für die «Nationale Aktion» in den Nationalrat gewählt. Er war der erste Vertreter im Parlament der «Nationalen Aktion gegen die Überfremdung von Volk und Heimat», wie die Partei ganz hiess. Warum konnte Schwarzenbach als einzelner Politiker so bekannt und einflussreich werden? Dass er ein begabter Redner war, haben selbst seine Gegner anerkannt. Aber es ging nicht allein um Rhetorik. Schwarzenbach griff konsequent eine der Hauptsorgen in der Bevölkerung auf. Und er trieb mit dem Thema «Überfremdung» die etablierten Parteien und den Bundesrat vor sich her. Sein wichtigstes Mittel: Die Volksinitiative.

Verdoppelung der ausländischen Bevölkerung
Nach dem Zweiten Weltkrieg gab es zunächst eine dosierte Zuwanderung von jährlich rund 23000 Personen. Der Anteil der ausländischen Bevölkerung bewegte sich zwischen 5 und 7 Prozent. Das änderte sich ab 1960 schlagartig. Mit der Hochkonjunktur stieg der politische Druck: vor allem unternehmerische und freisinnige Kreise forderten den unbegrenzten Zuzug von Arbeitskräften. Und so kam es: Innerhalb weniger Jahre verdoppelte sich die ausländische Bevölkerung. Allein 1961 kamen netto über 100000 Personen in die Schweiz.

Die Demokratische Partei Zürichs (die sich 1971 der FDP anschloss) lancierte 1965 eine erste Überfremdungsinitiative. Sie forderte,
die Bundesverfassung wie folgt zu ergänzen:

«Der Bestand an ausländischen Niedergelassenen und Aufenthaltern darf insgesamt einen Zehntel der Wohnbevölkerung nicht übersteigen. Um die Überfremdungsgefahr abzuwehren, ist der Bestand an ausländischen Aufenthaltern vom Inkrafttreten dieser Bestimmung an bis zur Erreichung der höchstzulässigen Zahl an Ausländern, unter Wahrung des Gebotes der Menschlichkeit, jährlich um mindestens fünf Prozent zu vermindern. Die Bedürfnisse der Wirtschaft sind dabei angemessen zu berücksichtigen.»

Die Initiative verlangte also eine Höchstquote von 10 Prozent Ausländern und dass der Bundesrat dieses Ziel «unter Wahrung des Gebotes der Menschlichkeit» und mit Rücksicht auf die Wirtschaft schrittweise erreicht. Der Bundesrat reagierte und versuchte, von sich aus die Zuwanderung abzudämpfen. Die Zuwachsraten gingen zwar zurück, aber blieben vergleichsweise hoch. Damit hielten sich auch der Unmut und die Sorgen in der Bevölkerung.

SP anerkennt Überfremdungsproblematik
Der damalige Bundesrat war sich bewusst, dass er weiter handeln muss. Und er sagt dies 1967 auch erstaunlich offen. Im bundesrätlichen Bericht zur Initiative ist zu lesen, dass auch in Zukunft «Vorkehrungen zur Abwehr der Überfremdungsgefahr notwendig» seien. Aufgrund der bereits beschlossenen und angekündigten Massnahmen zieht die Demokratische Partei ihre Initiative 1968 zurück. Damit schlägt die Stunde von Schwarzenbach: Er lanciert umgehend ein eigenes Volksbegehren. Auch er will eine Begrenzung der ausländischen Bevölkerung und zusätzlich strengere Vorschriften bei der Einbürgerung. Die «Schwarzenbach-Initiative» ist geboren.

1969 kommt die Initiative ins Parlament. Sie wird von allen Parteien abgelehnt. Aber in der Debatte gibt es durchaus Verständnis für die Ängste der Bevölkerung. Namentlich der Fraktionssprecher der Sozialdemokraten, der Gewerkschafter Ernst Wüthrich, hält fest, dass seine Partei schon seit Jahren vor der «Aufblähung unserer Wirtschaft auf der Basis des ausländischen Arbeitsmarktes» gewarnt habe.

Wüthrich redet seinen Parlamentskollegen auf der bürgerlichen Seite ins Gewissen: Der Schweizerische Gewerkschaftsbund und die SP hätten all die Jahre Massnahmen unterstützt, die zu einer «Stabilisierung und sukzessiven Senkung der Ausländerbestände» hätten führen sollen. Nur seien die Bundesratsbeschlüsse von den Kantonen «auf Druck der Arbeitgeber» immer wieder durchbrochen worden. Dann kommt der Schaffhauser SP-Nationalrat zu seiner dritten und letzten Vorbemerkung: «Auf Grund dieser Feststellungen fühle ich mich dazu berechtigt, jede Mitverantwortung des Schweizerischen Gewerkschaftsbundes und der Sozialdemokratischen Partei am heutigen Überfremdungszustand abzulehnen. Die Verantwortung liegt eindeutig bei den Arbeitgebern und den von ihnen unter Druck gesetzten Vollzugsbehörden.» Solche Gewerkschaftsstimmen wie die von Ernst Wüthrich sind heute kaum mehr vorstellbar.

Bundesrat führt Kontingentsystem ein
Der Abstimmungssonntag rückt näher, die «Überfremdungsinitiative» von Schwarzenbach ist für den Juni 1970 terminiert. Der Bundesrat erkennt die Stimmungslage in der Bevölkerung und beschliesst im März einen radikalen Systemwechsel bei der Zuwanderung: Er führt eine Kontingentierung ein. Fortan soll für die ganze Schweiz festgelegt werden, wie viele erwerbstätige Ausländer jährlich zugelassen werden. Doch die Bürger bleiben skeptisch: Bei einer sehr hohen Stimmbeteiligung wird die Schwarzenbach-Initiative mit nur 54 Prozent abgelehnt.

Doch die neue Regelung greift. Der Bundesrat definiert zusammen mit der Wirtschaft den Bedarf neuer Arbeitskräfte. Die Zuwanderung geht deutlich zurück. Mit Ausbruch der Rezession Mitte der 70er Jahre nimmt die ausländische Bevölkerung sogar um fast 200000 Personen ab (vgl. Grafik). Das flexible System erlaubt es aber auch, die Zahlen wieder hochzuschrauben. Schwarzenbach wird heute gerne als fremdenfeindlicher Populist hingestellt. Aber er hat letztlich mit Hilfe der direkten Demokratie eine Kurskorrektur hingebracht.

Dazu gehört, dass der damalige Bundesrat die Zuwanderungsproblematik ernst nahm und für ein Kontingentsystem sorgte, das sich dreissig Jahre lang bewährte… bis die Schweiz die Personenfreizügigkeit mit der EU einführte und damit die Steuerung der Zuwanderung wieder aus den Händen gab.

Kampf der «Überfremdung»

1960-1969: Verdoppelung der Anzahl Ausländer in der Schweiz auf über 1 Million.

1964: Bundesrat verfügt Begrenzung der Ausländerzahlen in Unternehmen.

1965: Die Demokratische Partei Zürichs reicht 1. Überfremdungsinitiative ein. 
Ziel: Ausländeranteil auf 10 Prozent der Bevölkerung begrenzen.

1967: James Schwarzenbach wird für «Nationale Aktion» in Nationalrat gewählt.

1968: Demokratische Partei zieht Initiative zurück. Schwarzenbach lanciert
eigene Initiative, die Begrenzung der ausländischen Bevölkerung und strengere
Vorschriften für Einbürgerung will.

1970: Schwarzenbachs «Überfremdungsinitiative» wird mit 54% zu 46% Stimmen
abgelehnt. Wichtiger Grund für das Nein: Drei Monate vor der Abstimmung führt
der Bundesrat ein Kontingentsystem ein: Es legt fest, wie viele erwerbstätige
Ausländer pro Jahr in die Schweiz kommen dürfen.

Ab 1970: Massnahmen des Bundesrates und Wirtschaftskrise stabilisieren
Ausländeranteil bei rund 1 Million.

1973: Bundesrat führt Kontingente auch für Saisonarbeitskräfte ein. 
Kontingentsystem bleibt bis zur Einführung der Personenfreizügigkeit mit der
EU im Jahr 2002 bestehen.