Personenfreizügigkeit in der EU-Definition funktioniert ökonomisch nicht. Wir brauchen Zuwanderungsabgaben.

Viele Politiker in der Schweiz und der EU preisen die Personenfreizügigkeit als Wohlstands­treiber. Weshalb aber wollen sie die Mehrheit der Schweizer Bürger genauso wie Länder mit hoher EU-Immigration wie Großbritannien einschränken? Und weshalb wollen sie die EU-Politiker nicht auf ärmere Nachbarländer der EU oder Flüchtlinge ausweiten?

Freiheits- und Überfüllungseffekte

Menschen haben ganz unterschiedliche Bedürfnisse und Fähigkeiten. Ihre Produktivität und ihr Einkommen hängen aber nicht nur von ihren eigenen Fähigkeiten, sondern ganz entschei­dend von Eigenschaften ihres Wohnorts und -lands, insbesondere von der Qualität der politischen Institutionen und der Politik ab. Dank Personenfreizügigkeit können Menschen dorthin wandern, wo für sie das Leben besonders gut ist, also insbesondere auch in Länder mit guten Institutionen wie der Schweiz. Freier Personenverkehr hat somit für die Migranten einen großartigen positiven Freiheitseffekt.

Für die Einwohner der Zuwanderungsländer hingegen kann die Immigration nachteilig sein. Denn grundsätzlich drückt sie auf die Löhne. Weil aber dadurch die Lohnkosten der Unternehmen sinken, werden die Länder attraktiver für neue Investitionen in Arbeitsplätze, was – wenn Arbeits-, Kapital- und Bodenmärkte vollkommen flexibel sind – die negativen Lohneffekte ganz aufheben kann. Die Zuwanderung besonders Hochqualifizierter kann einem Land natürlich Vorteile bringen, denn sie beschert dem Staat zumeist positive Nettoein­nahmen und steigert das Qualifikationsniveau, was die Gesamtproduktivität erhöhen kann. Dies zieht dann jedoch weitere Zuwanderer an, was zumeist das Qualifikationsniveau wieder senkt.

So oder so bringt das mit starker Zuwanderung einhergehende Bevölkerungswachstum aber Überfüllungseffekte, insbesondere in Ballungszentren und an ihren Rändern. Natürlich oder politisch begrenzte Faktoren wie Boden, Infrastruktur, Umweltgüter, Ausbildungsplätze, etc. werden knapper. Als Folge steigen nicht nur die Landpreise und Mieten, sondern – je  nachdem, wie schnell die Infrastruktur und Staatsleistungen ausgebaut werden müssen und können – auch die Verkehrs-, Umwelt- und Energiekosten sowie die Steuern.

Die Gewinner des freien Personenverkehrs sind die Migranten selbst und die Besitzer der knapper werdenden Faktoren – primär diejenigen mit großem Immobilienbesitz. Gewinner sind auch manche Manager in geschützten Branchen, denen das Bevölkerungswachstum Mehrumsätze und so höhere Boni bringt. Genauso profitieren auch diejenigen Politiker, denen hohe Staatseinnahmen und -ausgaben wichtig sind. Zu den Verlierern gehören jene, die im Arbeits- und Wohnraummarkt mit den Neuzuwanderern konkurrieren, insbesondere frühere Zuwanderer und einheimische Junge, sowie diejenigen, die die Lasten der wachsenden Staats­­kosten tragen müssen.

Eigentlich könnten die Verlierer der Zuwanderung aus den riesigen Gewinnen entschädigt werden. Doch die EU-Definition der Personenfreizügigkeit verbietet dies: Gezielte Entschä­di­gungen der bisherigen Einwohner durch Abschöpfung und Umverteilung etwa der Immobilien­gewinne gälten als diskriminierend.

Symmetrie von Wanderungsströmen stärken

Die Gesamtwirkung der Personenfreizügigkeit folgt aus dem Freiheitseffekt einerseits und den Überfüllungseffekten andererseits. Letztere sind umso größer, je asymmetrischer die Wande­rungs­ströme sind und so manchen Ländern ein hohes Bevölkerungswachstum bringen. Sind die Wanderungsströme hingegen symmetrisch, überwiegt der Freiheitseffekt.

Die Symmetrie von Wanderungsbewegungen kann nicht verordnet werden. Migration hängt von den Unterschieden in der Lebensqualität ab, die wiederum stark von der Qualität der politischen Institutionen abhängen. Zur Schaffung symmetrischer Wanderungsströme muss deshalb die Qualität der politischen Institutionen angeglichen werden. Nur wenn die EU-Länder auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene äquivalent funktionsfähige Institutionen haben, werden die Lebensqualität ähnlich und damit die Wanderungsströme symmetrisch. Dazu brauchen viele EU-Länder tiefgreifende Reformen.

Personenfreizügigkeit mit Zuwanderungsabgaben

Was kann getan werden, bis die politischen Institutionen äquivalent sind? Der freie Personen­verkehr muss gelenkt werden. Das sollte aber nicht durch Kontingente geschehen. Viel effektiver ist es, asymmetrische Wanderungsströme mit Zuwanderungspreisen zu steuern. Die Einnahmen aus diesen Abgaben kompensieren die Einwohner der Zuwanderungsländer und geben ihnen so Anreize, für Zuwanderung offener zu sein. Zuwanderungspreise können explizit mit einer zeitweiligen finanziellen Abgabe für Neuzuwanderer oder implizit mit einem Ausschluss der Zuwanderer von gewissen Staatsleistungen realisiert werden.

Natürlich ist der  Vorschlag in gewisser – fruchtbarer – Weise diskriminierend. Wichtig aber ist, dass er viel EU-kompatibler als Kontingente ist. Der große Freiheitseffekt des freien Personenverkehrs – dass Menschen frei und ohne bürokratische Behinderungen an den von ihnen bevorzugten Ort ziehen können – bliebe erhalten. Ein Teil der Einnahmen aus den Zuwanderungsabgaben könnte in das EU-Budget fließen. Ein solcher Budgetbeitrag würde die EU-Entscheidungsträger motivieren, die Vorteile von Zuwanderungsabgaben schnell zu verstehen. Die EU könnte mit den zusätzlichen Mitteln die Auswanderungsländer beim Aufbau äquivalenter Institutionen unterstützen, wovon langfristig alle Beteiligten profitierten.

* Reiner Eichenberger ist Professor für Theorie der Wirtschafts- und Finanzpolitik an der Universität Fribourg sowie Forschungsdirektor von CREMA (Center for Research in Economics, Management and the Arts). Dieser Text beruht auf einem gemeinsam mit David Stadelmann verfassten Beitrag in WiSt (Wirtschaftswissenschaftliches Studium), 2016, Heft 11, S. 571.