Ausdehnung des Abkommens über die Freizügigkeit vom 21. Juni 1999 auf die neuen EU-Mitgliedstaaten

Antwort der Schweizerischen Volkspartei (SVP)

Die SVP lehnt die Ausdehnung des Freizügigkeitsabkommens auf die neuen EU-Mit-gliedstaaten ab. Nachdem es für Gewerkschaften und linke Parteien eine zentrale Bedingung ist, diese Ausdehnung mit umfangreichen flankierenden Massnahmen zu verknüpfen und seitens führender Wirtschaftsverbände und anderer Parteien Bereit-schaft signalisiert wird, den Gewerkschaften substantielle Zugeständnisse zu machen, kommt die SVP zu einer ablehnenden Haltung.

Überdies konnten in den letzten zwei Jahren seit Inkrafttreten der Bilateralen Verträge noch keine gefestigten Erfahrungen mit diesem Abkommen gesammelt werden. Dies-bezügliche Einschätzungen und auch damit verknüpfte Prognosen seitens der Verwal-tung sind reine Vermutungen, da keine detaillierten Untersuchungen existieren. Auch aus diesem Grund lehnt die SVP die Ausdehnung ab.

Im Hinblick auf ihre Osterweiterung ist die EU mit dem Anliegen an die Schweiz gelangt, mit allen 10 Beitrittskandidaten je einen Personenfreizügigkeits-Vertrag abzuschliessen. Dabei dürften diese inhaltlich nicht von den bereits bestehenden Verträgen zwischen der Schweiz und den 15 bisherigen EU-Staaten abweichen.

Der Bundesrat hatte vor Abschluss der Bilateralen Verträge I erklärt, dass über eine Ausdehnung der Personenfreizügigkeit auf neue EU-Staaten wiederum frei abge-stimmt werden könne. Nur deshalb haben viele Stimmbürgerinnen und Stimmbürger den Bilateralen Verträgen I überhaupt zugestimmt. Dieses Versprechen wird nun zur Farce, nachdem sich der Bundesrat den EU-Vorgaben beugen und mit den neuen Staaten bereits weitere entsprechende Verträge abschliessen will. Man wird den Verdacht nicht los, dass die Schweiz entweder nicht mit dem nötigen (und angebrachten) Selbstbewusstsein oder aber mit falschen Zielsetzungen in diese Verhandlungen gestiegen ist. Dabei könnte der Bundesrat in einer Position der Stärke auftreten, nachdem es sich die EU nicht leisten kann (und will), der Schweiz die Bilateralen Verträge zu künden.

Bereits bei dessen Einführung im Rahmen der Bilateralen Verträge I stand die SVP dem Abkommen über die Personenfreizügigkeit sehr kritisch gegenüber. Mit dem Abkommen sind für die Schweiz grosse Probleme verbunden: Wichtige Steuerungsinstrumente betreffend Ausländer- und Arbeitsmarktpolitik fallen weg. Auch die Hindernisse auf dem Bildungsmarkt entfallen. Da noch keine gefestigten Erfahrungen mit dem Freizügigkeitsabkommen gemacht werden konnten und da insbesondere bezüglich Einwanderung aus den neuen Mitglied­staaten und deren Einfluss auf den Arbeitsmarkt keine verlässlichen Prognosen gemacht werden können, ist auf die Ausdehnung des Freizügigkeits-Abkommen auf die neuen Mit-gliedstaaten zu verzichten. Vorerst sind Erfahrungen mit dem Personenfreizügigkeits-abkommen mit der EU-15 zu sammeln. Es gilt hier, nichts zu überstürzen.

Auch in Bezug auf die flankierenden Massnahmen zum Personenfreizügigkeitsabkommen hat sich die SVP ablehnend geäussert. Den Arbeitnehmern wird in den Bilateralen Abkom-men als auch in den erwähnten flankierenden Massnahmen zur Einführung des freien Per-sonenverkehrs grosse Beachtung geschenkt. Innerstaatlich werden entsprechende Regelun-gen vorgesehen. Die SVP hat aber bereits damals bemängelt, dass den Selbständigerwer-benden wenig Gewicht beigemessen wird. Der SVP erschien es damals wie auch heute unklar, wie unerwünschte Entwicklungen in diesem Bereich abgefangen würden, und sie befürchtet nach wie vor, dass die diesbezüglichen Auswirkungen unterschätzt werden. Insgesamt erscheint die Befürchtung, wonach die Osterweiterung der Freizügigkeit einzig jenen Grossunternehmungen nützt, welche rentabel für den Weltmarkt produ-zieren können, die einheimischen KMU jedoch schwächt, als nicht unbegründet.

Zahlreiche offene Fragen

Die Ausdehnung des FZA auf die neuen Mitgliedstaaten der EU bedeutet gegenüber der heutigen Ausländerpolitik, welche nur qualifizierte Arbeitskräfte im Rahmen des Kontingents gemäss BVO zugelassen werden, eine deutliche Lockerung. Schätzungen – wenn diese auch mit einiger Zurückhaltung zu geniessen sind – prophezeien eine massive Zuwanderung als Folge der EU-Erweiterung. Wenn man berücksichtigt, dass sich die jährliche Nettozuwanderung in die Schweiz in den Jahren 1994-2002 bei 20’000 Personen pro Jahr bewegte, wird die erwartete Zuwanderung für den Schweizer Arbeitsmarkt nicht unbedeutend sein. Ob die flankierenden Massnahmen eine erhöhte Zuwanderung aufhalten werden, muss sich erst noch weisen.

Studien besagen, dass die Volkswirtschaften in den Beitrittsländern nach der siebenjährigen Übergangszeit so gewachsen sein werden, dass diese ihre qualifizierten Arbeitskräfte selber benötigen werden. Von dieser Wirtschaftsentwicklung wird es letztlich abhängen, ob (und wenn ja: welche) Wanderungsbewegungen einsetzen werden.

Zur Migrationswelle werden nicht nur Bürger aus den neuen EU-Staaten zählen, sondern auch jene, welche jenseits der Aussengrenzen vom Wohlstand angelockt werden. Mit der Ausdehnung der Personenfreizügigkeit wird der Unterschied zwischen Arm und Reich noch ausgeprägter werden. Ein Ausgleich dieses Wohlstandsgefälles ist nur mittels umfangreicher finanzieller Unterstützung möglich, welche letztlich wiederum die Schweizer Bevölkerung über weitere neue Steuern und Abgaben bezahlen muss. Ein zusätzlicher Anstieg der Steuerbelastung jedoch schwächt den Wirtschaftsstandort.

Grenzschutz wird nur möglich sein, wenn die neuen Mitglieder ihre Aufgaben an den Aussengrenzen ernst nehmen und diese mit Hilfe von EU-Zahlungen bald den Schengen-Standard erfüllen. Ob die in der Regel schlecht bezahlten Grenzbeamten der Versuchung der Korruption, derer sich die kriminellen Organisationen jenseits der Grenze eiskalt bedienen werden, standzuhalten vermögen, bleibt offen.

Arbeitslosigkeit wird zunehmen

Die durchschnittliche Arbeitslosenrate der Euro-Zone bewegt sich auf 9,0% (Stand April 2004). Durch die Osterweiterung sind nochmals Länder mit hoher Arbeitslosigkeit hinzuge-kommen – so etwa Polen mit 18,9 % oder die Slowakei mit 16,6%. Auch die baltischen Staaten kämpfen mit zweistelligen Arbeitslosenraten. Die schweizerische Arbeitslosigkeit ist mit 3,9 % (Stand Mai 2004) vergleichsweise sehr tief. Sie ist allerdings gefährdet: Einerseits durch den ungebremsten Zuzug unqualifizierter Leute, andererseits durch die Anziehungs-kraft, welche unser Sozialsystem auf Minderbemittelte ausübt.

In den letzten Jahren wurden in der Schweiz über 200’000 Arbeitsplätze für Niedrigqualifi-zierte abgebaut. Angesichts des grossen Gefälles der Arbeitslosenquoten liegt es auf der Hand, dass viele Arbeitslose die neuen Wanderungsfreiheiten nutzen werden, um auch in der Schweiz nach Arbeit zu suchen. Die Massenimmigration kultur- und bildungsferner Menschen führt nachweislich zu einer markanten Erhöhung der Sockelarbeitslosigkeit. Schon heute sind fast 50% der Arbeitslosen Ausländer. Die Ausdehnung der Perso-nenfreizügigkeit auf die Oststaaten wird diese Tendenzen noch zusätzlich verstärken. Derartige Zustände führen erfahrungsgemäss einerseits zu mehr Kriminalität und anderer-seits zu vermehrter Schwarzarbeit.

Mit der Ausdehnung der Personenfreizügigkeit auf die Oststaaten werden – wie bereits bei deren Einführung – wiederum Forderungen nach Mindestlöhnen laut werden. Die Gewerk-schaften befürchten vermehrten Lohndruck auf die schweizerischen Arbeitnehmer und fordern mehr Gesamtarbeitsverträge und konkrete Massnahmen gegen Lohndumping. Sie benutzen diese Debatte auch, um innenpolitisch bis anhin erfolglosen Forderungen zum Durchbruch zu verhelfen.

Während vereinbarte Mindestlöhne für Schweizer oft mässig attraktiv wären, müssten diese für Arbeitskräfte aus Osteuropa noch während vieler Jahre als hervorragend bezeichnet werden. Dass nach Einführung der vollen Freizügigkeit auch mit Mindestlöhnen Arbeitsstellen vermehrt an Osteuropäer (wenn aufgrund der hohen Lebenskosten auch ohne Familiennachzug) vergeben würden, ist deshalb zumindest nicht auszuschliessen.

Sobald flankierende Massnahmen eingeführt werden, ist zudem davon auszugehen, dass einheimische Unternehmungen ihre Produktion vermehrt in die neuen (kostengünstigeren) EU-Staaten auslagern und damit Arbeitsplätze in der Schweiz abbauen. Dadurch würde die Arbeitslosenrate (von Schweizern) noch einmal zunehmen. Gewerkschaftliche Forderun-gen im Bereich der flankierenden Massnahmen, welche der Wirtschaft zusätzliche Lasten aufbürden, wird die SVP vehement kämpfen.

Auswirkungen auf die Sozialversicherungen

Im Vorfeld der Abstimmung zur Personenfreizügigkeit wurde von erheblichen Mehrkosten im Bereich der Sozialversicherungen gesprochen. Den grössten Anteil mache die ALV aus, bei welcher mit Mehrkosten von 170 bis 400 Mio. Franken nach der Übergangsphase, also ab 1. Juni 2004, zu rechnen ist. Bei der AHV/IV wären es ca. 108 Mio., und für Familienzulagen sei ein Mehr von ca. 2 Mio. Franken aufzuwenden. Dazu komme der zusätzliche administrative Aufwand bei den Sozialversicherungen. Wenn auch hier noch keine konkreten Aussagen gemacht werden können, so erscheinen diese Zahlen doch als einigermassen realistisch.

Der erläuternde Bericht führt aus, dass die Koordination unseres Sozialversicherungs-systems mit den Systemen der neuen EG-Mitgliedstaaten insgesamt einen Anstieg der Versicherungsausgaben bewirken wird: So schätze die gemeinsame Einrichtung KVG die zusätzlich anfallenden Zinskosten für ausstehende Forderungen aus der Leistungshilfe auf ca. 0,8 – 1 Mio. Franken jährlich. Im Bereich Prämienverbilligung für Rentner mit Wohnsitz in einem der neuen EG-Staaten würden voraus­sichtlich jährlich Mehrkosten zu Lasten des Bundes von Fr. 30’000.- anfallen. Auch die AHV-Beiträge lösten früher oder später Geld-leistungen aus. Basierend auf dem aktuellen Versichertenstand sei unter Berücksichtigung des Wegfalls der Beitragsvergütungen mit Mehrkosten zu rechnen, die nach 16 Jahren insgesamt 6,7 Mio. im Jahr betragen würden (Altersrenten inkl. Kinderrenten Fr. 3,4 Mio.; IV-Renten inkl. Kinderrenten Fr. 2,8 Mio.; Hinterlassenenrenten Fr. 0,5 Mio.). Bei der Unfallver-sicherung würden im Bereich Leistungsaushilfe gegenüber den neuen EG-Staaten Zusatzkosten im Umfang von Fr. 10’000.- jährlich anfallen; allfällige Mehrkosten für die Entschädigung bei Berufskrankheiten seien nicht abschätzbar. Die Kosten zulasten der Arbeits­losenversicherung werden auf rund Fr. 5 Mio. Franken geschätzt, welche schrittweise bis zum Ende der Übergangsfrist auf rund 25 Mio. Franken ansteigen würden. Zudem benötigt der Bund bei der Schweizerischen Ausgleichskasse und der IV-Stelle mehr Personalaufwand. Diese Zahlen – alle dem Erläuternden Bericht entnommen – zeigen deutlich, dass die Kosten im Bereich Sozialversicherungen aufgrund der Osterwei-terung nochmals massiv ansteigen werden, wobei die SVP davon ausgeht, dass die effektiven Kosten noch weit höher sein werden.

Grundsätzlich gilt auch hier die Inländerbehandlung. Wer unfreiwillig arbeitslos wird, hat Anspruch auf Leistungen, wenn er die Anspruchsvoraussetzungen nach den nationalen Vorschriften dieses Staates erfüllt. Die Leistungen bei Arbeitslosigkeit gehen dabei ausschliesslich zu Lasten jenes Staates, in dem ein Arbeitnehmer zuletzt beschäftigt war. Grenzgänger erhalten während einer Übergangsfrist von sieben Jahren bei Arbeitslosigkeit grundsätzlich Leistungen im Wohnsitzstaat. Deshalb orientiert sich die Frage, ob und wann sich ein Einwohner aus den neuen Staaten in einem bisherigen EU-Staat bzw. in der Schweiz niederlassen will, nicht allein am Durchschnittseinkommen, sondern auch am sozialen Sicherungssystem, welche in den neuen EU-Staaten z.T. nur rudimentär vorhanden sind und wenn, dann ein massiv tieferes Niveau aufweisen.

Im Aussenwirtschaftsbericht 2003 wird die Frage, ob die zuwandernde Bevölkerung per Saldo mehr öffentliche Dienstleistungen oder Sozialleistungen bezieht, als sie in Form von Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen bezahlt, als unbegründet abgetan. Aus theoretischer Sicht sei zu erwarten, dass dieser Saldo mit steigendem Qualifikationsniveau der zuwandernden Personen steige. Der Grund dafür liege einerseits im progressiven Steuersystem der Schweiz und andererseits darin, dass mit steigender Qualifikation die Wahrscheinlichkeit, von Sozialleistungen abhängig zu werden, abnehme. In Bezug auf die AHV sei zu erwarten, dass die Zuwanderung mithelfe, die demographischen Probleme zu entschärfen. Diese Ausführungen erscheinen, wie folgend ausgeführt wird, als wenig glaubwürdig.

Die Ausführungen der Bundesverwaltung, dass die Schweiz per Saldo mit einer Zuwanderung zum Arbeitsmarkt und nicht etwa mit einer Zuwanderung zum Sozial-system zu rechnen hätte, sind reine Vermutungen und Behauptungen: Es existieren schlicht keine entsprechenden empirischen Untersuchungen. Andere Länder jedoch haben diese Entwicklungen genau untersucht. Die Niederlande etwa, welche lange Jahre eine vergleichbare liberale Einbürgerungspraxis wie die Schweiz hatte, kamen zum eindeutigen Schluss, dass aus der beobachteten Migration in wirtschaftlicher Hinsicht ein Negativsaldo resultiere.

Zum gleichen Ergebnis kam der renommierte deutsche Volkswirtschafter Prof. Hans-Werner Sinn in seinen Studien. Sinn errechnet für den durchschnittlichen Zuwanderer in den ersten 10 Jahren Kosten von 2’400 Euro pro Jahr. Eine fünfköpfige Familie kostet den Staat in den ersten 10 Jahren also 120’000 Euro. Es dauert 25 Jahre, bis der durchschnittliche Immigrant dem Staat mehr abliefert, als er erhält. Hierbei ist zu beachten, dass rund 80% der Zuwanderer vor Ablauf dieser 25 Jahre wieder in ihre Heimat zurückkehren oder aber sterben.

Um diese unerwünschten Auswirkungen zu vermeiden, bleiben dem Staat zwei Möglichkeiten: Entweder eine Beschränkung der Zuwanderung oder aber die Sperrung des Zugangs zum Sozialsystem in den ersten 10 Jahren nach der Zuwanderung. Wir beurteilen es als ungenügend, dass der Beleuchtende Bericht keine Varianten bzw. Vorschläge für derartige Massnahmen enthält und fordern die zuständigen Bundes-ämter auf, diese Szenarien dringend einmal durchzurechnen.

Überdies muss an dieser Stelle entgegnet werden, dass es verfehlt erscheint, die Problematik der Überalterung mittels Zuwanderung lösen zu wollen. Durch noch mehr Einwanderung kann das Verhältnis zwischen Erwerbstätigen und Nichterwerbstätigen nicht nachhaltig verbessert werden. Im Gegenteil muss berücksichtigt werden, dass eben nicht nur Rentner von der berufstätigen Bevölkerung abhängig sind, sondern auch Kinder und nichterwerbstätige Ehepartner. Mit dem Zustrom von Arbeitskräften wandern nach heutigem Verständnis mit der Ehefrau und den Kindern auch Nichterwerbstätige ein, so dass das Verhältnis zwischen Erwerbstätigen und Nichterwerbstätigen weitgehend unverändert bleibt (vgl. hierzu den Hinweis unter 3.5. Pt. 1 im Bericht zum Postulat Loepfe 02.3190: von 3,9 Millionen potentiellen Migranten sind 1/3 erwerbstätig). Zudem werden auch die Zuwanderer älter und entsprechend rentenberechtigt, was wiederum weitere Zuwanderer erfordert. Die demographischen Probleme der AHV mit Zuwanderung lösen zu wollen, führt also zu nichts als in einen Teufelskreis.

Auch die wirtschaftliche Bedeutung der Erweiterung darf nicht überschätzt werden, da der ökonomische Rückstand der neuen Mitgliedstaaten erheblich ist. Sie erreichen zurzeit ein Wohlstandsniveau von lediglich 46 % des EU-15-Durchschnitts. Deshalb sind auch die Auswirkungen auf die Schweiz insgesamt begrenzt, betragen diese gemäss Schätzungen längerfristig 0,2 bis 0,5 Prozent. Zudem gilt es anzuführen, dass die Schweiz während der nächsten Jahre dieses Wirtschaftswachstum in Form von jährlich einer Milliarde Franken wiederum an die EU abliefern müsste.

Migratorische, arbeitsmarktliche und sozialpolitische Aspekte sind nicht zu unterschätzen. Dies wird auch Folgen für die Arbeitslosenversicherung und die Sozialversicherungen haben. Mit dem Freizügigkeitsabkommen konnten diesbezüglich bisher nur wenige Erfahrungen gesammelt werden. Dennoch können, etwa in Bezug auf die Sozialversicherungen, einige finanziell negative Auswirkungen ausgemacht werden, was darauf schliessen lässt, dass sich diese mit der EU-Osterweiterung noch verstärken werden.