Bericht des Bundesrates zur Zukunft der 2. Säule

Anhörungsantwort der Schweizerischen Volkspartei (SVP)

Die berufliche Vorsorge in der Schweiz befindet sich in grossen strukturellen Problemen, die sich in den nächsten Jahren weiter dramatisch verschärfen werden. Mit einem langen Bericht verschleiert der Bundesrat diese Probleme. Die SVP fordert den Bundesrat deshalb auf, unverzüglich konkrete Massnahmen im Bereich des Mindestumwandlungssatzes, des Mindestzinssatzes und der Kapitaldeckungsgrade vorzulegen und umzusetzen. Im Weiteren sind wettbewerbsfördernde Elemente unter den Pensionskassen zu stärken, damit sich Qualität durchsetzen kann. Wettbewerbsschädigende Regulationen oder Vermischungen der 1. und 2. Säule sind hingegen unbedingt zu vermeiden.

Der vorliegende Bericht zur Zukunft der 2. Säule ist sehr umfangreich und erfüllt den Anspruch einer breiten Auslegeordnung betreffend Altersvorsorge in der Schweiz. Darin liegt aber gleichzeitig auch die Gefahr, sich in der äusserst komplexen Materie zu verzetteln, auf vermeintlich einfach zu lösende Scheinprobleme zu fokussieren und die wirklich dringenden und grossen Probleme beiseite zu schieben. Die Herausforderungen zur mittel- und langfristigen Sicherung der 2. Säule sind gewaltig und werden unseres Erachtens durch den Bericht in dieser Form unterschätzt und verschleiert. Will man einen Kollaps des Systems vermeiden, sind nun rasch und konsequent Massnahmen umzusetzen. Es geht nicht an, konkrete Lösungsansätze auf später zu verschieben. Bereits heute ist das System der 2. Säule von dramatischen Ungleichgewichten und Umverteilungen, insbesondere zulasten der aktiven Generation, geprägt. Die SVP verzichtet auf das Ausfüllen des Fragebogens, weil dieser unseres Erachtens nicht zielführend ist und von Wesentlichem ablenkt. Wir werden hier auf den Bericht im Allgemeinen und auf ausgewählte Bereiche eingehen. Insgesamt fordert die SVP, dass die dringenden systemischen Probleme wie z.B. der Umwandlungssatz, der Mindestzinssatz oder die Überprüfung und Anpassung des Deckungsgrades unverzüglich angegangen werden, um einer bereits eingesetzten dramatischen Erosion der beruflichen Vorsorge Einhalt zu gebieten.

Rolle der beruflichen Vorsorge im 3-Säulen-System
Vereinfacht ausgedrückt handelt es sich bei der 2. Säule um ein individuelles „Zwangssparen“, welches einerseits Rücksicht nimmt auf die persönlichen Umstände der Versicherten (Einkommensverhältnisse, Lebensstandard), andererseits aber durch vielfältige weitere Regulierungen (keine freie Wahl der Einrichtung, Anlagevorschriften, politisch bestimmte Rechenverfahren und Parameter etc.) geprägt ist. Dadurch entstehen systematische Fehlanreize, indem z.B. durch die Verwendung von Zins- und Umwandlungssätzen, die nicht den realen ökonomischen Gegebenheiten entsprechen, ein geschöntes Bild über die finanzielle Situation der Pensionskassen, deren Deckungsgrad oder deren Leistungsfähigkeit gezeichnet wird. Des weiteren kann sich der Wettbewerb mit seinen Optimierungsfunktionen bezüglich Preis-Leistungsverhältnis nicht entfalten, weil die Versicherten an die Vorsorgeeinrichtung des Arbeitgebers gebunden sind. Dies mindert den Anreiz für die Kasse, ihre Kosten zu senken und die Performance zu verbessern. Noch mehr Regulierungen und Vorschriften beseitigen diese systematischen Fehlanreize jedoch nicht; stattdessen müsste mehr Wettbewerb erlaubt und die Wahlfreiheit bei den Pensionskassen eingeführt werden.

Ausdehnung der Versicherungspflicht
Aus Sicht der SVP ist eine generelle Ausdehnung der Versicherungspflicht auf weitere Personenkreise wie Arbeitnehmer im Dienste mehrerer Arbeitgeber sowie Selbständigerwerbende kein Lösungsansatz. Das Problem der 2. Säule liegt nicht in einer zu geringen Anzahl an Teilnehmern. Für jene, die nach geltendem Recht nicht der beruflichen Vorsorge angeschlossen sind, genügt die Möglichkeit eines freiwilligen Beitritts zur 2. Säule. Allenfalls wäre eine Öffnung der 3. Säule für Nichterwerbstätige oder bei Erwerbsunterbrüchen als Ergänzung ins Auge zu fassen.

Kapitalvorbezug
Die Möglichkeiten des Kapitalvorbezuges dürfen nach Ansicht der SVP nicht weiter reguliert oder gar eingeschränkt werden. Das Risiko, aufgrund eines vorzeitigen (Teil-)Kapitalbezuges bei der Rente die Ersatzquote nicht zu erreichen, ist ein individuelles Risiko, basierend auf individuellen Präferenzen und Entscheidungen. Es stellt ebenfalls keine Gefahr für das System der beruflichen Vorsorge selbst dar. Im Gegenteil ist es ein verbleibender – wenn auch minimaler – individueller Freiheitsgrad, die persönlichen Ersparnisse alternativ einzusetzen. Insbesondere der Kapitalvorbezug zum Erwerb von Wohneigentum ist ein bewährtes Instrument der Wohneigentumsförderung (WEF). Nachdem der Bundesrat nicht nur das Bausparen ablehnt, sondern auch die Abzugsfähigkeit der Hypothekarzinsen als Fehlanreiz kritisiert, wäre es noch unverständlicher, wenn nun auch der Kapitalbezug aus der 2. Säule eingeschränkt würde.

Kassenlandschaft
Aus liberaler Sicht gibt es keine Notwendigkeit, durch staatliche Eingriffe die Anzahl oder Grösse der Pensionskassen steuern zu wollen. Im Gegenteil sind die Wettbewerbselemente zu stärken, damit sich erfolgreiche und qualitativ gut geführte Kassen durchsetzen. Selbstredend schliesst dies die Unterstützung der Idee einer staatlichen Einheitskasse aus. Ein Konzentrationsprozess aufgrund eines gesunden Wettbewerbs kann hingegen durchaus Synergien nutzbar machen, welche aber nicht unter staatlichem oder gesetzlichem Zwang zu Zusammenschlüssen herbeizuführen sind. In diesem Sinne begrüssen wir die im Bericht zum Ausdruck gebrachte Haltung der BVG-Kommission, welche hier ebenfalls keine valablen Lösungsansätze sieht.

Freie Pensionskassenwahl
Die freie Pensionskassenwahl würde den dringend notwendigen Wettbewerb im Bereich der beruflichen Vorsorge deutlich fördern. Nur diese würde eine klare Kostentransparenz und Ressourceneffizienz bringen, da ein Versicherungsnehmer jederzeit die Pensionskasse wechseln könnte. Die freie Pensionskassenwahl entspricht auch der heutigen Realität, dass Arbeitnehmer viel häufiger ihren Arbeitgeber wechseln. Die Qualitätsansprüche der Versicherten an die Leistungserbringer und deren Professionalität erhöhen sich (die Kunden wechseln zu den erfolgreichen Leistungserbringern). Es ist klar, dass durch die freie Pensionskassenwahl zusätzlicher Werbeaufwand entsteht und die Anforderungen an die Versicherten in Bezug auf die Entscheidung, welcher Kasse sie sich anschliessen sollen, erhöht würden. Wir sind allerdings der Meinung, dass diese geringfügigen Nachteile die enormen Vorteile einer freien Pensionskassenwahl in keiner Weise überwiegen. Mit der freien Pensionskassenwahl müssten, entgegen den Aussagen im Bericht, die Kosten nicht festgelegt und die Produkte nicht standardisiert werden. Im Gegenteil, hier soll der freie Markt spielen. Einzig die Minimalbeiträge müssten festgelegt und der Vorsorgeausweis standardisiert werden, um die Vergleichbarkeit zwischen den Leistungserbringern sicherzustellen. Das Argument schliesslich, dass sich Arbeitgeber in Zukunft auf das BVG-Minimum beschränken könnten ist ebenfalls nicht stichhaltig. Genauso wie heute, können sich Arbeitgeber auch in Zukunft mittels überdurchschnittlicher Pensionskassenvergütungen differenzieren. Wir fordern, dass der Lösungsansatz einer Verbesserung der Wahl- und Wechselmöglichkeiten zwischen den Einrichtungen der 2. Säule weiterentwickelt wird, wobei zu prüfen ist, ob ein Vorgehen in kontrollierten Schritten möglich und sinnvoll wäre.

Anlagebestimmungen/Anlagerisiken/Kapitaldeckungsverfahren
Verschärfungen der Anlagebestimmungen durch die Forderung nach aufwendiger Sonderbehandlung bestimmter Anlagekategorien (strukturierte Produkte bzw. alternative Anlagen) oder gar deren Verbot für Pensionskassen sind abzulehnen. Der Versuch, die Anlagerisiken durch solche Massnahmen zu vermindern führt nicht nur zu einer zwangsläufigen Renditereduktion sondern ist ein weiterer Schritt zur Unterbindung des Wettbewerbs zwischen den verschiedenen Vorsorgeeinrichtungen. Mit den umfangreichen Geldern aus dem institutionalisierten Zwangssparen der 2. Säule ist zweifellos sehr sorgfältig umzugehen. Für den Umgang mit komplexeren, risikoreichen Anlagen, welche aber andererseits ein hohes Renditepotenzial oder Diversifizierungs- und Absicherungsfunktionen übernehmen, sind entsprechend erhöhte Anforderungen an Kompetenz des Managements und der Anlagepolitik zu stellen. Und auch hier wäre wiederum eine flexiblere Wahl- und Wechselmöglichkeit der Versicherten vorteilhaft, wenn diese z.B. weniger Risiken eingehen wollen als die Anlagepolitik ihrer momentanen Kasse vorsieht. Keine angemessene Lösung ist jedoch eine allgemeine Diskreditierung von bestimmten Finanzgeschäften wie Securities Lending, Repo-Geschäften, alternativer Anlagemöglichkeiten usw. Es ist unseriös, auf wenigen Seiten eines Bundesberichtes die Perfomance einiger Indizes über 4 oder 5 Jahre zu vergleichen und daraus den Bedarf für Einschränkungen oder Verbote bestimmter Finanzmarktgeschäfte oder -instrumente abzuleiten. Allenfalls ist zu prüfen, ob bestimmte Vorgaben hinsichtlich der Organisation und Befähigung der operativen Führung von Einrichtungen gemacht werden müssten, welche solche Investments in wesentlichem Umfang tätigen wollen.

Leistungsumfang und Finanzierung
Die zentralen und systemgefährdenden Probleme der 2. Säule werden erst gegen Ende des Berichtes in den Kapiteln 9 „Mindestumwandlungssatz“, 10 „Mindestzinssatz“ und 11 „Unterdeckung und Sanierungsmassnahmen“ aufgegriffen.

Der Mindestumwandlungssatz legt die jährliche Rentenhöhe in Prozent des angesparten Alterskapitals fest. Er müsste sowohl die in der Vergangenheit deutlich gestiegene Lebenserwartung, wie auch die gesunkenen Renditemöglichkeiten an den Finanzmärkten beinhalten, was beides zu einer Senkung dieses Satzes hätte führen müssen. Da die Satzbestimmung jedoch politisch erfolgt, konnten die rein technisch-mathematisch notwendigen und begründeten Anpassungen nicht vorgenommen werden, so dass der Satz heute deutlich zu hoch ist und folglich viel zu hohe Renten auf Kosten künftiger Generationen ausgezahlt werden. Das Kapitaldeckungsverfahren der 2. Säule wandelt sich so schleichend in Richtung Umlageverfahren. Diese schädliche Entwicklung ist vor allem wegen der seit längerem steigenden Lebenserwartung bereits seit vielen Jahren im Gange. Sie wird heute durch die massiv reduzierten Renditeerwartungen an den Finanzmärkten weiter ver-stärkt. Die aktuellen Neurenten sind wegen dieses doppelten Effektes massiv überhöht. Es wäre darum absolut notwendig, die Deckungsgrade der Pensionskassen basierend auf realistischen, d.h. deutlich reduzierten Zinsannahmen zu überprüfen. Dabei würden sich bereits heute erschreckende Unterdeckungen bei vielen Pensionskassen zeigen und die Notwendigkeit von Sanierungsmassnahmen und eines Systemumbaus verdeutlicht.

Damit die 2. Säule mittel- und langfristig gerettet werden kann, werden unwei-gerlich unpopuläre, aber technisch-operative und nachvollziehbare Massnahmen nötig sein. Diese wiederum dürfen nicht zum Spielball der Politik werden, sondern müssten in einem allgemeineren Konsens akzeptiert werden. Beispielsweise sollte die Bestimmung des Umwandlungssatzes sowie des technischen Zinssatzes entpolitisiert und auf korrekten demographischen Daten (Bevölkerungs- bzw. Altersentwicklung) sowie realistischen Kapitalmarktprognosen basiert werden. Dies könnte beispielsweise mit Hilfe eines Anpassungsautomatismus an bestimmte Parameter erfolgen. Ebenso sind Flexibilisierungen bei der Rentenhöhe sowie längere Beitragszeiten in Betracht zu fassen. Letztlich muss sich die Einsicht durchsetzen, dass rechtzeitige Korrekturen versäumt wurden und nun keine „schmerzlose Heilung“ möglich ist. Bei allen Lösungsvarianten ist darauf zu achten, dass der Faktor Arbeit nicht durch höhere Beiträge oder sonstigen Belastungen der Wirtschaft weiter verteuert wird. Umbau- oder Sanierungsmassnahmen dürfen nie dazu verwendet werden, die AHV mit der 2. und 3. Säule zu verknüpfen, weder systematisch noch durch finanzielle Transfers. Schliesslich lehnen wir auch eine Garantie einer minimalen Leistungshöhe, unabhängig von den einbezahlten Beträgen, ab, da dies eine Entwicklung hin zu einem System im Umlageverfahren bedeuten würde.

Zusammenfassung
Den Verfassern dieses Berichtes gebührt Dank für die Erstellung dieser umfangreiche Auslegeordnung. Es wäre allerdings ein grosser Fehler, wenn nun auf Neben- oder Scheinprobleme fokussiert würde; eine Gefahr, die aus Sicht der SVP heute in hohem Masse besteht. Wie in den ersten vier Abschnitten dieser Stellungnahme dargelegt wurde, sind weder neue ausufernde Regulierungen noch eine Festigung der weitgehend wettbewerbsverhindernden Strukturen der 2. Säule taugliche Lösungsansätze. Die Politik kann nur durch die Förderung von mehr Wettbewerb und Wahlfreiheit und durch eine Entpolitisierung bestimmter Parameter und Verfahren in der Altersvorsorge zur Rettung der 2. Säule beitragen. Die SVP fordert deshalb den Bundesrat auf, nun ohne Verzögerung konkrete Massnahmen zu erarbeiten und vorzulegen, welche die zentralen Probleme im Bereich der Abstimmung von Rentenleistungen mit den realen Finanzierungsmöglichkeiten anpacken. Dazu gehört insbesondere die rasche Anpassung des Umwandlungssatzes und die Überprüfung und transparente Darlegung der aktuellen Deckungsgrade der Pensionskassen. Betrachtet man die Altersvorsorge gesamthaft – also alle drei Säulen – so ist stets darauf zu achten, dass die 1. Säule (AHV) strikt separat behandelt wird. Die AHV im Umlageverfahren basiert auf dem Prinzip der Solidarität zwischen den Generationen, indem die Erwerbstätigen und die Wirtschaft mit ihren Beiträgen die Renten der Pensionierten finanzie-ren. Im Gegensatz dazu stützen sich die 2. und 3. Säule auf das Prinzip der Eigenverantwortung und Selbstvorsorge. Beide Prinzipien haben ihre eigenen Vor- und Nachteile, ergänzen sich und ermöglichen so eine nachhaltige und stabile Altersversorgung. Eine Vermischung der beiden Prinzipien würde jedoch schwere neue Fehlanreize schaffen und die mittelfristige Finanzierbarkeit der 2. Säule infrage stellen.