Bundesgesetz über die Kompetenz zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge…

Bundesgesetz über die Kompetenz zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge von beschränkter Tragweite und über die vorläufige Anwendung völkerrechtlicher Verträge

Vernehmlassungsantwort der Schweizerischen Volkspartei (SVP)

Die SVP unterstützt den Entwurf dieses Bundesgesetzes und ist mit den entsprechenden Gesetzesänderung im Wesentlichen einverstanden. Sie weist an dieser Stelle ergänzend auf die in diesem Bereich weitergehende Volksinitiative „Staatsverträge vors Volk!“ hin, welche von der SVP unterstützt wird.

Die Motionen (10.3354; 10.3366) fordern, dass der Bundesrat völkerrechtliche Verträge nur dann selbständig abschliessen kann, soweit er durch ein Bundesgesetz oder einen von der Bundesversammlung genehmigten völkerrechtlichen Vertrag dazu ermächtigt ist. Der vorliegende Entwurf geht auf diese Forderung nicht ein, da die entsprechende Bestimmung bereits besteht, was nicht bestritten wird. Für Verträge mit beschränkter Bedeutung fordern die Motionen eine Liste, die diese Bereiche definiert. Dass der Entwurf umgekehrt aufführt, welche Bereiche dies nicht sind, ist zu unterstützen. Diese Liste ist aus Sicht der SVP jedoch zu ergänzen. Völkerrechtliche Verträge, die im Widerspruch zum geltenden Landesrecht stehen, müssen auch als Verträge von nicht beschränkter Tragweite gelten (Pa. Iv. 10.457). Nicht einverstanden ist die SVP mit der Umsetzung der Motion bezüglich der vorläufigen Anwendung von völkerrechtlichen Verträgen, für dessen Genehmigung die Bundesversammlung zuständig ist. Dass die Stellungnahmen der vorberatenden Kommissionen verbindlich sein sollen ist zwar zu begrüssen, das Quorum von je zwei Dritteln aller Kommissionsmitglieder ist jedoch zu hoch. Die einfache Mehrheit der Stimmenden einer Kommission muss genügen, um die vorläufige Anwendung zu verhindern.

Mit zwei Motionen wurde der Bundesrat beauftragt, die gesetzlichen Grundlagen so anzupassen, dass er völkerrechtliche Verträge nur selbständig abschliessen kann, soweit er durch ein Bundesgesetz oder einen von der Bundesversammlung genehmigten völkerrechtlichen Vertrag dazu ermächtigt ist (1); für Verträge mit beschränkter Bedeutung, die der Bundesrat selbständig abschliessen kann, soll im Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (RVOG) eine Liste (2) der betroffenen Bereiche aufgeführt werden (10.3354). Eine vorläufige Anwendung von Verträgen soll der Zustimmung der vorberatenden Parlamentskommissionen beider Räte (3) bedürfen (10.3366).

Völkerrechtliche Verträge werden entweder nach dem ordentlichen oder nach den vereinfachten Verfahren abgeschlossen.

Das ordentliche Verfahren sieht vor, dass die Bundesversammlung den völkerrechtlichen Vertrag, der vom Bundesrat ausgehandelt und unterzeichnet wurde, zu genehmigen hat, damit dieser ratifiziert und in Kraft gesetzt werden kann. Wenn die Wahrung wichtiger Interessen der Schweiz und eine besondere Dringlichkeit es gebieten, kann der Bundesrat die vorläufige Anwendung beschliessen oder vereinbaren (Art. 7b Abs. 1 RVOG). Die vorläufige Anwendung endet, wenn der Bundesrat nicht binnen sechs Monaten ab Beginn der vorläufigen Anwendung der Bundesversammlung den Entwurf des Bundesbeschlusses über die Genehmigung des betreffenden Vertrags unterbreitet (Art. 7b Abs. 2 RVOG). Gemäss geltendem Recht konsultiert der Bundesrat die zuständigen Kommissionen, bevor er einen internationalen Vertrag, für dessen Genehmigung die Bundesversammlung zuständig ist, vorläufig anwendet (Art. 152 Abs. 3bis des Bundesgesetzes über die Bundesversammlung [ParlG]). Derzeit ist der Bundesrat nicht verpflichtet, einer negativen Stellungnahme der zuständigen Kommission Folge zu geben. Gemäss Entwurf soll er dazu verpflichtet sein, wenn sich mindestens je zwei Drittel der Mitglieder der zuständigen Kommissionen gegen die vorläufige Anwendung aussprechen. Art. 152 Abs. 3bis ParlG und Art. 7b Abs. 1bis RVOG sollen entsprechendes regeln.

Aus Sicht der SVP ist es zu begrüssen, dass negative Stellungnahmen der zuständigen Kommissionen vom Bundesrat zu respektieren sind. Damit erhält die Meinung der Kommission bindende Wirkung. Das vorgeschlagene Quorum von zwei Dritteln ist jedoch abzulehnen. Ein solches dürfte kaum zu erreichen sein. Die einfache Mehrheit der Stimmenden einer Kommission muss reichen, weil die Ablehnung des Abkommens in einem Rat ausreicht, um dieses zu Fall zu bringen. Stimmt die Mehrheit der Stimmenden einer der beiden zuständigen Kommissionen gegen eine vorläufige Anwendung, so muss mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit davon ausgegangen werden, dass auch der entsprechende Rat so entscheidet. Weiter ist zu berücksichtigen, dass diese Regelung keine Anwendung findet, wenn der Bundesrat über eine spezifische gesetzliche Grundlage verfügt, die ihn ermächtigt, völkerrechtliche Verträge im betreffenden Bereich vorläufig anzuwenden. Schliesslich ist fraglich, ob ein qualifiziertes Mehr von zwei Dritteln der Mitglieder angesichts von Art. 159 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) zulässig ist; hiernach sind Entscheide beider Räte mit der Mehrheit der Stimmenden zu fällen; dies muss auch für die Abstimmungen in den Kommissionen gelten. Art. 152 Abs. 3bis ParlG und Art. 7b Abs. 1bis RVOG sollten somit folgenden Wortlaut haben:

Art. 7b Abs. 1bis RVOG
1bis Er verzichtet auf die vorläufige Anwendung, wenn sich die Mehrheit der Stimmenden einer der beiden zuständigen Kommissionen der Bundesversammlung dagegen aussprechen.

Art. 152 Abs. 3bis ParlG
3bis Der Bundesrat konsultiert die zuständigen Kommissionen, bevor er einen völkerrechtlichen Vertrag, für dessen Genehmigung die Bundesversammlung zuständig ist, vorläufig anwendet. Spricht sich die Mehrheit der Stimmenden einer der beiden zuständigen Kommissionen der Bundesversammlung dagegen aus, so verzichtet er auf die vorläufige Anwendung.

Das vereinfachte Verfahren sieht keine Genehmigung durch die eidgenössischen Räte vor. Der Bundesrat kann völkerrechtliche Verträge selbständig abschliessen, soweit er durch ein Bundesgesetz oder einen von der Bundesversammlung genehmigten völkerrechtlichen Vertrag dazu ermächtigt ist (Art. 166 Abs. 2 BV, Art. 24 Abs. 2 ParlG, Art. 7a Abs. 1 RVOG).

Diese Forderung der Motionen (1) ist mit dem geltenden Recht bereits erfüllt, weshalb diesbezüglich keine Gesetzesänderungen vorgeschlagen werden.

Weiter ist der Bundesrat berechtigt, gemäss dem vereinfachten Verfahren völkerrechtliche Verträge selbständig abzuschliessen, sofern die Inhalte dieser Verträge von beschränkter Tragweise sind (Art. 7a Abs. 2 RVOG). Als solche gelten namentlich Verträge: die für die Schweiz keine neuen Pflichten begründen oder keinen Verzicht auf bestehende Rechte zur Folge haben (Art. 7a Abs. 2 lit. a RVOG); die dem Vollzug von Verträgen dienen, die von der Bundesversammlung genehmigt worden sind (Art. 7a Abs. 2 lit. b RVOG); die Gegenstände betreffen, die in den Zuständigkeitsbereich des Bundesrates fallen und für die eine Regelung in Form eines völkerrechtlichen Vertrags angezeigt ist (Art. 7a Abs. 2 lit. c RVOG); die sich in erster Linie an die Behörden richten, administrativ-technische Fragen regeln oder die keine bedeutenden finanziellen Aufwendungen verursachen (Art. 7a Abs. 2 lit. d RVOG). Diese Aufzählung ist nicht abschliessend. Kernkriterium ist, ob der jeweilige Vertrag eine beschränkte Tragweite aufweist.

Dass Art. 7a Abs. 2 RVOG zu ergänzen und genauer zu formulieren ist, ist zu unterstützen. Damit werden die Kompetenzen zwischen der Exekutive und dem Parlament geklärt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Kompetenz des Bundesrates zum selbständigen Abschluss völkerrechtlicher Verträge von beschränkter Tragweite angemessen einzuschränken ist, ohne das System grundsätzlich in Frage zu stellen. Es gibt der Bundesversammlung die Möglichkeit, sich auf die bedeutenden Verträge zu konzentrieren, während die grosse Zahl der Verträge von eher untergeordneter Bedeutung in den Zuständigkeitsbereich des Bundesrates bzw. der Departemente und Bundesämter fallen.

Art. 7a Abs. 2 RVOG soll gemäss Bericht unverändert beibehalten werden. Dem ist zuzustimmen.
Als Verträge von beschränkter Tragweite, die der Bundesrat selbständig abschliessen kann, gelten völkerrechtliche Verträge, die dem Vollzug von Verträgen dienen, die von der Bundesversammlung genehmigt wurden (Art. 7a Abs. 2 lit. b RVOG). Durch die vorgeschlagene Ergänzung von Art. 7a Abs. 2 lit. b Satz 2 soll diese Bestimmung präzisiert und klarer eingegrenzt werden. Als Vollzugsabkommen sollen Verträge nur dann gelten, wenn sie die im Grundvertrag bereits festgehaltenen Rechte und Pflichten und organisatorischen Grundsätze näher ausgestalten, nicht aber, wenn sie Ergänzungen enthalten. Der Kodifikation diesem bereits im geltenden Recht nachgelebten Grundsatz ist zuzustimmen.

Gemäss Art. 7a Abs. 2 lit. c RVOG gelten als völkerrechtliche Verträge von beschränkter Tragweite jene Verträge, die Gegenstände betreffen, die in den Zuständigkeitsbereich des Bundesrates fallen und für die eine Regelung in Form eines völkerrechtlichen Vertrags angezeigt ist. Diese Bestimmung könnte dazu verleiten, darin eine Grundlage für eine selbständige Vertragsabschlusskompetenz des Bundesrates in all jenen Regelungsbereichen zu erblicken, die dem Bundesrat gestützt auf eine Rechtsetzungsdelegation in einem Gesetz übertragen ist. Da in diesem Bereich spezifische Delegationsnormen im Spezialgesetz geschaffen wurden, kann diese Bestimmung richtigerweise ersatzlos gestrichen werden.

Gemäss Art. 7a Abs. 2 lit. d RVOG kann der Bundesrat völkerrechtliche Verträge selbständig abschliessen, die sich in erster Linie an Behörden richten, administrativ-technische Fragen regeln oder keine bedeutenden finanziellen Aufwendungen verursachen. Die im Bericht vorgeschlagene Formulierung streicht die unklare Umschreibung „in erster Linie“ sowie den Bereich „finanzielle Aufwendungen“. Diesen Änderungen ist zuzustimmen. Das Kriterium der bedeutenden finanziellen Aufwendungen wird richtigerweise in einem neuen Absatz 3 geregelt.

In Art. 7a Abs. 3 (neu) RVOG wird festgehalten, welche Kategorien von Verträgen in keinem Fall als völkerrechtliche Verträgen von beschränkter Tragweite gelten. Die Motionen verlangen diesbezüglich das Umgekehrte, nämlich eine Auflistung von Kategorien von Verträgen, die als völkerrechtliche Verträge von beschränkter Tragweite gelten sollen. Die Variante des Berichts überzeugt. Demnach liegt kein völkerrechtlicher Vertrag von beschränkter Tragweite vor: wenn eine der Voraussetzungen für die Anwendung des fakultativen Staatsvertragsreferendums nach Art. 141 Abs. 1 lit. d BV erfüllt ist (lit. a); wenn Bestimmungen über Gegenstände enthalten sind, deren Regelung in die allgemeine Zuständigkeit der Kantone fallen (lit. b); wenn einmalige Ausgaben von mehr als fünf Millionen Franken oder wiederkehrende Ausgaben von mehr als zwei Millionen Franken pro Jahr verursacht werden (lit. c). Diesen Kriterien ist ebenso zuzustimmen, wie der Tatsache, dass diese Aufzählung nicht abschliessend ist. In diesem Sinne ist aus Sicht der SVP als lit. d noch ein weiterer Bereich aufzunehmen. Nicht als Vertrag von beschränkter Tragweite sollen jene völkerrechtlichen Verträge gelten, deren Inhalt im Widerspruch zum geltenden Landesrecht stehen. Diese Forderung entspricht einer von beiden zuständigen Ratskommissionen angenommenen parlamentarischen Initiative (10.457).