Bundesgesetz über die Zusammenarbeit mit ausländischen Behörden und über den Schutz…

Bundesgesetz über die Zusammenarbeit mit ausländischen Behörden und über den Schutz der schweizerischen Souveränität
sowie
Bundesbeschluss zur Genehmigung der Europäischen Übereinkommen über die Zustellung von Schriftstücken und über die Erlangung von Beweisen und Auskünften in Verwaltungssachen im Ausland.

Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens

Vernehmlassungsantwort der Schweizerischen Volkspartei (SVP)

Aus Sicht der SVP sind die Vorlagen abzulehnen. Sie bringen der Schweiz weder im Bereich des Souveränitätsschutzes noch im Bereich der Zusammenarbeit mit ausländischen Behörden einen nennenswerten Mehrwert und lösen die bestehenden Probleme bezüglich Unternehmensjuristen nicht.

Die im Souveränitätsschutzgesetz vorgesehenen Massnahmen können Verletzungen der Souveränität nicht verhindern, sondern lediglich dazu führen, dass diese strafrechtlich nicht verfolgt werden. Um ein solches Ergebnis zu erzielen, braucht es kein neues Gesetz, eine formell-gesetzliche Grundlage könnte auch in bestehenden Gesetzen geschaffen werden. Weiter ist festzuhalten, dass dieses Gesetz lediglich dann anwendbar ist, wenn keine anderen entsprechenden internationalen Regelungen bestehen. Damit ist eine weitere Rechtszersplitterung vorprogrammiert. Schliesslich kann das Gesetz Gegenrecht eines anderen Staates nicht garantieren und Zusicherungen von ausländischen Stellen – die erhaltenen Informationen nicht weiterzugeben – sind nicht verlässlich.

Ferner ist zu betonen, dass die zum Schutz von Unternehmensjuristen – namentlich im Rahmen US-amerikanischer Prozesse oder Untersuchungen – entwickelte Teillösung die Problematik nicht beheben kann. Jedenfalls hätte ein Souveränitätsschutzgesetz die Herausgabe von UBS-Kundendaten an die USA nicht verhindern können. Diesbezüglich sind griffigere Massnahmen notwendig. Hierzu braucht es ein Souveränitätsgesetz jedoch nicht; vielmehr sind allenfalls Änderungen in bestehenden Gesetzen angezeigt. Entsprechende Vorschläge des Bundesrates wären zu begrüssen.

Einleitung
Handlungen eines Staates auf fremdem Staatsgebiet ohne Zustimmung des betroffenen Staates sind unzulässig. Staaten sind unabhängig und existieren gemäss internationalem Recht gleichberechtigt nebeneinander. Auf schweizerischem Territorium dürfen somit grundsätzlich keine Amtshandlungen ausländischer Behörden durchgeführt werden. Besonderes Konfliktpotential ergibt sich vor allem dort, wo diametral unterschiedliche Rechtssysteme aufeinander treffen. Das schweizerische Recht stellt die Vornahme von Amtshandlungen zugunsten einer ausländischen Behörde auf schweizerischem Territorium unter Strafe; zulässig sind solche Handlungen lediglich, wenn dafür eine Bewilligung der zuständigen Bundesstelle vorliegt. Diesen Grundsatz halten Art. 271 und 299 des Schweizerischen Strafgesetzbuchs [StGB] fest. Völkerrechtlich anerkannt ist hingegen, dass ein Staat das Verhalten seiner Staatsangehörigen in einem gewissen Rahmen im Ausland regeln darf. Die Regelung extraterritorialer Sachverhalte stellt daher nicht in jedem Fall eine Souveränitätsverletzung dar (siehe u.a. Art. 4-7 StGB).

Die Vorlagen
Das Bundesgesetz über die Zusammenarbeit mit ausländischen Behörden und über den Schutz der schweizerischen Souveränität (ZSSG) will:

• die Voraussetzungen regeln, unter denen schweizerische Behörden mit ausländischen Behörden zusammenarbeiten können;
• den rechtlichen Rahmen für behördliche Handlungen schaffen, die für eine ausländische Behörde auf schweizerischem Territorium vorgenommen werden sollen;
• für den Bundesrat die gesetzliche Möglichkeit einführen, verschiedene Massnahmen zu ergreifen, mit denen Bedrohungen der schweizerischen Souveränität begegnet werden sollen.

Neben dem ZSSG umfasst die Vernehmlassungsvorlage die Genehmigung zweier Übereinkommen:

• Europäisches Übereinkommen vom 24. November 1977 über die Zustellung von Schriftstücken in Verwaltungssachen im Ausland [nachfolgend: Übereinkommen Schriftstücke];
• Europäisches Übereinkommen vom 15. März 1978 über die Erlangung von Auskünften und Beweisen in Verwaltungssachen im Ausland [nachfolgend: Übereinkommen Auskünfte].

ZSSG
Wer auf schweizerischem Gebiet ohne Bewilligung für einen fremden Staat Handlungen vornimmt, die einer Behörde oder einem Beamten zukommen, wer solche Handlungen für eine ausländische Partei oder eine andere Organisation des Auslands vornimmt, wer solchen Handlungen Vorschub leistet, wird mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe, in schweren Fällen mit Freiheitsstrafe nicht unter einem Jahr bestraft (Art. 271 Ziff. 1 StGB). Gemäss Art. 31 Abs. 1 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung (RVOV) entscheiden die Departemente und die Bundeskanzlei in ihrem Bereich über Bewilligungen nach Art. 271 Ziff. 1 StGB zur Vornahme von Handlungen für einen fremden Staat.

Die völkerrechtliche Souveränität der Schweiz wird verletzt, wenn ein Staat seine Rechtsordnung in unzulässiger Weise auf das schweizerische Territorium ausdehnt. Deshalb müssen beispielsweise Beweiserhebungen ausländischer Behörden auf dem Rechts- bzw. Amtshilfeweg erfolgen und dürfen nicht direkt landesübergreifend erfolgen. Besonders einschneidend ist die Souveränitätsverletzung dabei in solchen Fällen, in denen die Durchsetzung ausländischen Rechts zu einem direkten Konflikt mit spezifischen Normen des schweizerischen Rechts führt (z.B. Geheimhaltungspflichten).

Die vorgesehenen Massnahmen sollen dazu beitragen, dass Verletzungen der Souveränität präventiv verhindert werden können und nicht wie anhin nachträglich strafrechtlich verfolgt werden müssen.

In jüngster Zeit häuften sich Fälle, die Zweifel an der Wirksamkeit des Souveränitätsschutzes aufkommen liessen; insbesondere im Bereich von Übergriffen durch ausländische Rechtsordnungen. Der Bundesrat kann zwar gestützt auf Art. 184 Abs. 3 der Bundesverfassung (BV) drohende Übergriffe durch Abwehrmassnahmen bekämpfen. Diese sind jedoch zeitlich zu befristen und aus rechtsstaatlichen Gründen in einer formell-gesetzlichen Grundlage zu verankern. Der vorliegende Gesetzesentwurf will die entsprechende Grundlage schaffen. Es soll eine minimale und subsidiäre Regelung der internationalen Zusammenarbeit regeln. Das Gesetz soll für alle Bereichen gelten, in denen eine internationale Zusammenarbeit möglich ist.

Die Abwehrmöglichkeit auf Verfassungsstufe (Art. 184 Abs. 3 BV) soll dem Bundesrat in besonderen Situationen in den hierzu gesetzlich vorgesehenen Verfahren gemäss Art. 7e des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG) weiterhin zur Verfügung stehen, wenn die Wahrung wichtiger Schweizer Interessen es gebieten. Mit dem vorliegenden Entwurf sollen nun aber bestimmte Instrumente (Blockierung des Zugangs zu elektronischen Dokumenten; Verbot der Weitergabe von Informationen) explizit gesetzlich geregelt werden.

Der Entwurf geht vom Grundsatz aus:

• dass die Schweiz mit ausländischen Behörden zusammenarbeitet (kritisch ist diesbezüglich anzumerken, dass diese Zusammenarbeit nur einseitig geregelt wird, schliesslich handelt es sich beim ZSSG um ein nationales Gesetz);
• dass die Zusammenarbeit mit verschiedenen Instrumenten vereinheitlicht und formalisiert werden soll;
• die internationale Zusammenarbeit in ihren Grundsätzen geregelt werden soll;
  dass Spezialbestimmungen vorbehalten bleiben sollen (Spezialbestimmungen; internationale Verträge);
• dass der Informationsaustausch im Bereich der Polizeizusammenarbeit, der Finanzmarktaufsicht und der Steuern vom Gesetz ausgenommen sind;
• dass Spezialbestimmungen gemäss diesem Gesetz nur bei triftigen Gründen erlassen werden würden (kritisch ist anzumerken, dass auch damit die Gefahr der Rechtszersplitterung nicht gebannt werden kann);
• dass einerseits die Bedingungen geschaffen werden sollen, um Handlungen für ausländische Behörden in der Schweiz vornehmen zu können; es sollen jedoch auch Massnahmen eingeführt werden, die bei einer Gefährdung der schweizerischen Souveränität ergriffen werden können;
• dass Spezialbestimmungen von Gesetzen und völkerrechtlichen Verträgen vorbehalten bleiben; der Entwurf soll in erster Linie Mindeststandards festlegen, die bei Fehlen von Spezialbestimmungen gelten sollen;
• dass der Entwurf umfassend regeln will, unter welchen Bedingungen Handlungen, die einer Behörde zukommen, für ausländische Behörden vorgenommen werden dürfen; der Entwurf will diesbezüglich Antworten auf die Fragen der interdepartementalen Arbeitsgruppe geben, die von den Geschäftsprüfungskommissionen der Eidgenössischen Räte eingesetzt wurde, nachdem die Behörden unter dem Druck der Finanzkriese und UBS-Kundendaten an die USA herausgegeben haben.

Auf bestimmten Gebieten ist die internationale Kooperation bereits weitgehend geregelt. So ist sind in Zivilsachen die Haager Übereinkommen zu nennen, sowie ergänzend dazu die Bestimmungen im Bundesgesetz über das Internationale Privatrecht (IPRG). In Strafsachen ist diesbezüglich das Bundesgesetz über internationale Rechtshilfe in Strafsachen zentral (IRSG) sowie die entsprechenden internationalen Übereinkommen (Europäische Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen).

Mit der Gesetzesvorlage sollen auch die Postulate 10.3390/10.3629 sowie die Motion 11.3120 erfüllt werden. Mit den Postulaten „Die Behörden unter dem Druck der Finanzkrise und der Herausgabe von UBS-Kundendaten an die USA“ vom 30. Mai 2010 haben die Geschäftsprüfungskommissionen des National- und Ständerates den Bundesrat beauftragt, Fragen zur Anwendung des Art. 271 StGB abzuklären.

Die überwiesene Motion 11.3120 beauftragt den Bundesrat, zur Verstärkung der Schweizer Souveränität einen Entwurf eines Souveränitätsschutzgesetzes auszuarbeiten.

Der erste Abschnitt des ZSSG (Art. 1-6) definiert die allgemeinen Bestimmungen. Wiederholt wird dabei auf die Zusammenarbeit mit dem Ausland verwiesen. An dieser Stelle sei noch einmal klargestellt, dass dieses Gesetz lediglich Handlungen zugunsten des Auslands regeln kann, d.h. es besteht kein Gegenrecht. Das ZSSG ist somit nur anwendbar, wenn keine anderen entsprechenden Regelungen – namentlich internationale Verträge – bestehen. Regelt beispielsweise ein sozialversicherungsrechtliches Abkommen die direkte postalische Zustellung von Verwaltungsdokumenten, so geht dieses selbstverständlich vor.
Der zweite Abschnitt des ZSSG (Art. 7-15) definiert die allgemeinen Regeln über die internationale Zusammenarbeit. Zu unterstützen ist die Regelung in Art. 7 Abs. 2 E-ZSSG, wonach aus dem ZSSG kein Anspruch darauf abgeleitet werden kann, dass eine schweizerische Behörde mit ausländischen Behörden zusammenarbeitet und eine entsprechende Beschwerde ausgeschlossen ist (Abs. 3). Damit ist sichergestellt, dass die Schweiz mit ausländischen Behörden zusammenarbeiten kann, jedoch nicht muss. Dass Schweizerische Behörden „spontan“ mit ausländischen Behörden zusammenarbeiten können (Abs. 1) kann von Fall zu Fall nützlich sein; da Spezialgesetze jedoch vorgehen, hilft diese Bestimmung in der Regel nicht weiter. Andererseits öffnet diese Bestimmung Tür und Tor im Rahmen einer Zusammenarbeit Informationen auszutauschen. Das ZSSG verweist zwar darauf, dass die ausländische Behörde an das Amtsgeheimnis gebunden ist, doch ist darauf immer Verlass? Schliesslich hat die schweizerische Behörde keine Interventionsmöglichkeit, sollte die ausländische Behörde dieses Informationen – allenfalls gestützt auf ein eigenes ZSSG – an eine weitere ausländische Behörde weitergeben. Es ist naiv zu glauben, dass eine Zusicherung einer ausländischen Behörde – diese Informationen nicht weiterzugeben – diese Probleme lösen kann, wie der erläuternde Bericht ausführt. Der in Art. 8 Abs. 2 E-ZSSG aufgenommene Gegenseitigkeitsgrundsatz wird keine Wirkung entfalten können. Selbst wenn der ausländische Staat ebenfalls ein nationales ZSSG erlassen haben sollte, könnte er – sollte die Schweiz dereinst ein vergleichbares Ersuchen an diesen Staat richten – ein Gegenrecht negieren. Art. 10 E-ZSSG regelt die Zustellung amtlicher Dokumente. Auffallend ist die Regelung in Abs. 2 dieser Bestimmung, wonach der Empfänger in der Schweiz die Annahme amtlicher Dokumente verweigern kann, die nicht in der Amtssprache des Bundes verfasst sind. Damit wird eine Zustellung amtlicher Dokumente quasi verunmöglicht.

Im dritten Abschnitt wird die Berechtigung zur Vornahme von Handlungen für eine ausländische Behörde behandelt (Art. 16-24 E-ZSSG). Gemäss Art. 21 Abs. 1 E-ZSSG entscheiden die Departemente und die Bundeskanzlei in ihrem jeweiligen Bereich über Bewilligungen von Handlungen, für eine ausländische Behörde. Fälle von grosser Bedeutung sind dem Bundesrat zu unterbreiten (Art. 21 Abs. 2 E-ZSSG). Entsprechendes wird bereits in Art. 31 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung (RVOV) geregelt, zwar nicht derart detailliert, aber dem Grundsatz nach. Art. 22 E-ZSSG regelt die Bewilligungskriterien. Der Zweck von Art. 271 Ziff. 1 StGB besteht darin, Verletzungen der schweizerischen Souveränität zu bestrafen. Ist die entsprechende Handlung bewilligt, macht sich die handelnde Person nicht strafbar. Bei der Abwägung der Bewilligung berücksichtigt die Behörde öffentliche (Art. 22 Abs. 1 lit. a E-ZSSG) und private Interessen (Art. 22 Abs. 1 lit. b E-ZSSG). Mit letztgenannter Bestimmung soll eine Teillösung für Unternehmensjuristen erreicht werden. So soll die Verweigerung einer Bewilligung aufgrund überwiegender privater Interessen (u.a. Wahrung des Geschäftsgemeinmisses nach Art. 321a OR) zum Schutz der Tätigkeiten bestimmter Berufsgruppen eingesetzt werden, namentlich zum Schutz von Unternehmensjuristen. Die Wirksamkeit der vorgeschlagenen Regelung muss jedoch als minimal eingestuft werden. Jedenfalls sähen sich Unternehmensjuristen – namentlich in US-amerikanischen Prozessen – weiterhin mit ungelösten Problemen konfrontiert. Während diese in entsprechenden Verfahren sämtliche Unterlagen des eigenen Rechtsdienstes auszuhändigen haben, werden die amerikanischen Unternehmen davor bewahrt. Ein Schutz der betriebsinternen Rechtsberatung – analog externer Anwaltskanzleien – ist angezeigt. Entsprechende Regelungen sind in den einschlägigen bestehenden Gesetze (Straf- und Prozessordnungen) vorzunehmen. Hierzu braucht es weder ein spezielles Bundesgesetz für Unternehmensjuristen noch ein Souveränitätsschutzgesetz.

Im vierten Abschnitt (Art. 25 E-ZSSG) werden weitere Massnahmen zum Schutz der schweizerischen Souveränität geregelt. Gemäss Art. 184 Abs. 3 BV kann der Bundesrat, wenn die Wahrung der Interessen des Landes es erfordert, Verordnungen und Verfügen zu Beziehungen zum Ausland erfassen; die Verordnungen sind zu befristen. In die gleiche Richtung geht Art. 185 Abs. 3 BV unter dem Titel „äussere und innere Sicherheit“. Mit Art. 25 E-ZSSG werden diese Bestimmungen auf Gesetzesstufe übernommen. Dies dürfte dazu führen, dass der Bundesrat öfter als bis anhin von dieser Kompetenz Gebrauch macht. Die neue Norm nennt erstens eine nicht abschliessende Reihe von Massnahmen, die der Bundesrat bei einer Verletzung der Souveränität ergreifen kann und zweitens in welcher Form die Souveränität namentlich verletzt werden kann. Der Bundesrat sieht mit diesen Massnahmen die Motion 11.3120 als erfüllt an und beantragt deren Abschreibung. Es ist naiv zu glauben, dass damit die in der erwähnten Motion aufgeführten Probleme gelöst sind. Die Motion 11.3120 fordert den Schutz der Souveränität der Schweiz und weist auf das Problem hin, dass ausländische Staaten vermehrt gegen Schweizer Staatsangehörige oder Schweizer Unternehmen Verfügungen erlassen und diese damit zu einer Verletzung einer Schweizer Rechtsnorm zwingen. Dass die im Rahmen des ZSSG vorgeschlagenen Massnahmen an dieser Tatsache etwas ändern können, ist höchst zweifelhaft. Die von einer ausländischen Behörde ergangene Verfügung/Anweisung dürfte mit einer Massnahme seitens der Schweiz kaum zu entkräften sein. Der einzige Mehrwert, der erwartet werden könnte ist, dass allenfalls kein Strafverfahren gemäss Art. 271 Ziff. 1 StGB eröffnet würde. Dieses Ziel könnte jedoch auf einfacherem Weg als mit der Schaffung eines neuen Gesetzes erreicht werden, namentlich mit den erwähnten bestehenden Mitteln und einer allfälligen Ergänzung von Art. 271 StGB.

Übereinkommen Schriftstücke und Auskünfte
Das „Übereinkommen Schriftstücke“ verpflichtet die Vertragsstaaten, einander bei der Zustellung von Urkunden in Verwaltungssachen Amtshilfe zu leisten. Jeder Vertragsstaat hat eine zentrale Behörde zu bezeichnen, welche Zustellersuchen aus dem Ausland entgegennimmt. Das Übereinkommen ist auf alle Verwaltungssachen (ausgenommen Steuersachen und andere spezielle Sachgebiete) anwendbar.

Das Abkommen trat 1982 in Kraft. Ratifiziert wurde es bislang von Deutschland, Österreich, Belgien, Frankreich, Italien, Luxemburg, Spanien und Estland. Die Schweiz hat das Abkommen am 24. November 1977 unterzeichnet.

Die Zustellung ist eine Teilhandlung im Rahmen des Eröffnungsvorgangs einer Verfügung. Zustellungen ins Ausland müssen grundsätzlich auf dem diplomatischen oder konsularischen Weg erfolgen, sofern kein Staatsvertrag eine direkte postalische Zustellung erlaubt.

Das „Übereinkommen Auskünfte“ ist ebenfalls auf alle Verwaltungssachen anwendbar und sieht die gleichen Ausnahmeoptionen wie das vorerwähnte Abkommen vor. Es unterscheidet zwischen Amts- und Rechtshilfe. Die Schweiz hat das Abkommen im Jahr 1978 unterzeichnet. Ratifiziert wurde es von Aserbaidschan, Belgien, Deutschland, Italien, Luxemburg und Portugal.

Aus Sicht der SVP ist für die Schweiz der Nutzen eines Beitritts zu diesen Abkommen zu gering bzw. gar nicht vorhanden und deshalb abzulehnen. Während der erläuternde Bericht bezüglich des „Übereinkommens Schriftstücke“ in Ziff. 5.1.3 noch einen gewissen Nutzen auszumachen vermag, fehlt ein entsprechender Vermerk bezüglich des „Übereinkommens Auskünfte“ vollends. Überdies haben nicht einmal alle Nachbarstaaten die Abkommen ratifiziert; zudem sind Zustellungsersuche zahlenmässig zu gering, als eine Ratifikation des „Überein-kommens Schriftstücke“ gerechtfertigt wäre. Schliesslich ist der postale Weg grundsätzlich als Eingriff in die nationale Souveränität einzustufen.